변창흠, 개발이익 환수 지론… 토지임대부-환매조건부 주택 나올까

국토장관 후보자 ‘공공自家’ 주목

변창흠 한국토지주택공사(LH) 사장이 국토교통부 장관 후보자로 지명되면서 향후 주택정책 변화에 관심이 쏠리고 있다. 토지공개념을 기반으로 개발이익 환수와 공공 주도의 주택 공급을 강경하게 주장해 왔다는 점에서 현 정부의 수요 억제책 기조는 유지될 것으로 보인다. 그가 도심 개발을 통한 공급 확대를 거론했다는 점에서 규제 완화를 기대하는 목소리도 일각에서 나온다. 하지만 이 역시 토지공개념을 바탕으로 하는 만큼 급격한 재건축 규제 완화는 사실상 힘든 등 오히려 시장 규제가 지금보다 강해질 수 있다는 전망이 나온다.

○ “공급 부족론은 환상”

변 후보자는 집값 급등이 공급 부족이라기보다 시장 불안 심리에 따른 것이라는 견해를 갖고 있다. 계간지 ‘황해문화’ 2019년 봄호에 실린 ‘주택공급정책은 만병통치약인가?’에서 “주택을 공급하기만 하면 시장의 수급원리에 따라 주택가격이 하향 안정화되리라는 것은 일종의 환상”이라고 밝혔었다. 대한지방행정공제회가 발간하는 ‘도시문제’ 2018년 12월호에서도 “주택이 부족할 것이라는 막연한 불안심리가 최근의 주택가격 상승을 초래하는 원인이 됐다”고 적기도 했다.

변 후보자는 이런 불안심리를 주택공급 물량을 충분히 확보해 해소해야 한다고 강조했다. 서울 외곽에 대규모 공공택지 개발사업보다는 도심 내 공급이 더 효과적이라는 입장을 보여 왔다. 도심 역세권을 개발할 때 용적률을 올리는 등 규제를 완화하고 분양주택도 넣자는 의견도 밝혔었다.

○ “개발이익과 불로소득, 환수해야”

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하지만 변 후보자가 구상하는 주택 공급 확대는 시장원리에 따른 공급과는 다소 거리가 있다. 주택을 대량 공급할 때는 저렴한 가격에 공공 주도로 공급하고, 시세차익은 공공이 환수해 불로소득을 차단해야 가격 안정 효과를 낼 수 있다고 주장해 왔기 때문이다.

평소 공공임대주택 확대 외에도 개인이 소유하되 공공성을 강화한 ‘공공자가(公共自家) 주택’ 도입을 제안해 왔다. 토지임대부 주택과 환매조건부 주택이 대표적이다. 토지임대부는 지가 상승에 따른 시세차익을 차단하기 위해 토지는 공공이 빌려주고 그 위에 짓는 주택만 수요자에게 분양하는 방식을 말한다. 환매조건부는 수분양자가 주택을 매도할 때 반드시 주택을 공급한 공공에 되팔도록 해 시세차익을 차단하는 방식이다. ‘로또 분양’을 방지하기 위해 그는 “3기 신도시에 환매조건부 분양을 도입하자”고 밝힌 것도 이런 맥락이다.

공동 저자로 이름을 올린 ‘토지공개념 논의와 정책 설계: 개발이익 공유화 관점에서’라는 논문에서는 “토지에 대한 규제 완화 조치는 토지 가격을 상승시키고 자산 불평등을 심화시킬 수 있다”며 “반드시 불로소득과 개발이익에 대한 관리와 환수 방안이 병행돼야 한다”고 적기도 했다. 부동산을 사고팔거나 개발해 생긴 시세차익은 기본적으로 ‘공공의 것’으로 취급해 환수해야 한다는 의미다.

민간주도 재건축·재개발 사업에 대해서도 비슷한 입장이다. 변 후보자는 ‘주택공급정책은…’에서 “재개발·재건축은 ‘도시 및 주거환경정비법’을 통해 사실상 공익사업으로 추진되기 때문에 완전한 민간사업이라고 보기 어렵다”며 “최소한의 공익성 확보를 위해서는 저렴한 분양가격 책정과 공공임대주택 공급 의무화라는 조건이 전제돼야 한다”고 주장했다. 그는 이런 논리를 근거로 민간택지 분양가상한제는 물론이고 분양원가 공개에도 찬성해 왔다.

○ “양도세 감면 너무 많아” 발언도

대출과 세제 등 부동산시장 거래 규제에 대한 변 후보자의 생각도 이 논문에서 엿볼 수 있다. 그는 “양도소득세는 토지의 보유와 개발로부터 발생하는 불로소득을 환수할 수 있는 중요한 정책수단임에도 실제 제 역할을 해내지 못했다”며 “감면과 면제조항이 과도하게 많을 뿐만 아니라 기준이 명확하지 않다”고 지적했다. 부동산 보유세를 높이는 것과 동시에 양도세 등 거래세를 낮춰 거래를 활성화해야 한다는 시장의 주장에 대한 반박이다.

주택담보대출에 대해서도 “(주택담보대출을 통해) 결국 신용과 돈이 창조돼 기존의 집과 땅으로 흘러들어가 집값은 오르고 소득 대비 가계부채 비율이 높아지는 결과가 나온다. 전형적인 집값 거품”이라며 부정적인 인식을 드러냈다.

이새샘 기자 iamsam@donga.com