박정희가 만든 52살 개발제한구역, 100년을 내다본 정답은[황재성의 황금알]

1: 7월부터 지자체장 개발제한구역 해제권한 확대
2: 도시 문제 해결부터 안보 용도까지 다목적 카드
3: ‘대도시 허파’로 여기며 군사기지 수준 관리
4: 1990년 대 이후 주택 문제 해결용 ‘쌈지돈’
5: 개발제한구역 정책 전반 재검토 필요 주장

황금알: 황재성 기자가 선정한 금주에 알아두면 좋을 부동산정보

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개발제한구역은 1971년 도입된 이후 50년 넘게 유지돼오고 있다. 이 과정에서 한동안 ‘대도시의 허파’로 여겨지며 보존의 목소리가 컸지만 1990년대 중반 이후에는 주택용지 등으로 활용되고 있다. 사진은 서울 시내에 설치된 개발제한구역 표지석이다. 동아일보 DB

국토교통부는 지난 13일 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(이하 ‘개발제한구역법’) 시행령 일부 개정안이 국무회의를 통과했다고 밝혔습니다. 핵심은 7월부터 시·도지사가 갖는 개발제한구역 해제 면적 기준을 ‘30만㎡ 이하’에서 ‘100만㎡ 미만’으로 3배 이상 확대하는 것입니다. 다만 수도권은 현재대로 30만㎡ 이하로 제한됩니다.

이번 조치는 ‘2023년도 국토교통부 업무계획’의 후속조치입니다. 또 개발제한구역에 대한 규제 완화는 박근혜 정부 때인 2015년 5월 이후 8년여만의 일로, 개발제한구역 관리에 적잖은 변화가 예상됩니다.

개발제한구역 해제는 그동안 지방자치단체장들이 줄기차게 요구해왔습니다. 국토부도 대통령 업무 보고 당시 “지방자치단체들이 계획하고 있는 개발사업의 85%가량이 100만㎡ 미만”이라며 “해제 위임 면적을 넓히면 지자체들이 30만㎡ 제약을 벗어나 주도적으로 사업 계획을 수립할 수 있을 것”이라고 밝혔습니다. 여기에 정부는 반도체, 방산, 원전 등 국가전략산업을 위한 해제는 해제 가능 총량에서 제외할 방침입니다.

그만큼 개발제한구역의 해제가 활발하게 이뤄질 수 있는 길을 열어놓은 셈입니다. 게다가 수도권 지역에서도 개발제한구역 해제 범위를 확대하는 방안을 의원 입법으로 추진 중입니다. 일각에서는 내년 총선 등을 앞두고 선출직 후보자들이 선거에서 표심을 얻기 위해 선심성 개발 공약을 남발할 가능성이 있다는 우려마저 제기하고 있습니다.

개발제한구역은 1971년 7월 처음 도입된 이후 20년가량 ‘대도시의 허파’로 여겨지며 신성불가침 구역으로 여겨져 왔습니다. 하지만 1990년대 중반 이후 민주화에 따른 개인재산권 보호 요구가 거세지고 서울 등 대도시의 주택 부족에 따른 부동산 문제가 심각한 사회문제로 부각되면서 문제 해결을 위한 ‘쌈짓돈’으로 치부되고 있습니다.

그 결과 최초 지정 이후 면적이 추가된 적은 한 번도 없고, 야금야금 줄어들어 현재는 70% 수준으로 줄어들었습니다. 이번 규제 완화 조치로 그 면적은 더욱 줄어들 수밖에 없습니다. 하지만 기상이변에 따른 환경 보호와 저출산 문제가 발등의 불이 된 상황에서 이러한 개발제한구역 이용방식이 바람직한가는 의문입니다. 개발제한구역의 의미와 미래를 짚어보는 이유입니다.

● 다목적 카드로 도입된 개발제한구역

박정희 대통령은 1971년 그린벨트(Greenbelt)에 대한 아이디어를 직접 실무진에게 지시한 것으로 알려졌다. 사진은 1973년 5월 호남고속도로 건설 현장을 방문해서 보고를 받고 있는 박 대통령(가운데) 모습. 동아일보 DB

개발제한구역은 잘 알려진 대로 박정희 전 대통령이 큰 애착을 갖고 밀어붙인 정책입니다. 그 출발은 52년 전인 1971년입니다. 그해 1월 19일 당시 건설부(현 국토교통부)는 ‘도시계획법’ 전부 개정을 통해 개발제한구역을 처음 도입합니다. 그리고 이 규정은 그해 7월 20일부터 시행됩니다.

참고로 도시계획법은 2002년 2월 24일 폐지되고 ‘국토이용관리법’과 함께 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(약칭 ‘국토계획법’)로 통합됩니다. 그리고 현재 개발제한구역은 2000년 1월 28일 새로 만들어진 ‘개발제한구역법’에 따라 관리되고 있습니다.

당시 법 개정 이유에 대해 건설부는 “정부의 강력한 공업화 정책에 따라 이룩한 산업구조의 고도화로 도시 주변에 많은 인구가 집중하게 되었으며, 이로 인한 도시의 급격한 팽창은 현행법으로 해결할 수 없는 여러 가지 도시 문제를 야기하고 있다”며 이를 해결하기 위한 조치라고 설명합니다.

여기에 현재 우리가 알고 있는 그린벨트(greenbelt) 개념을 끼워 넣은 것은 박 대통령입니다. 이에 대해서는 중앙일보가 1999년 7월 10일부터 12월29일까지 45차에 걸쳐 연재한 특집 시리즈(‘실록 박정희 시대’)를 참고할 만합니다. 이 시리즈 20회 ‘그린벨트’에 따르면 1971년 6월 12일 오후 청와대 집무실에서 박 대통령은 당시 김의원 건설부 국토계획종합담당관(전 경원대 총장)에게 “그린벨트란 거 있지, 그린벨트”라고 말합니다.

수도권 도로망 재정비 관련 업무지시를 위한 회의가 막 끝난 뒤였습니다. 그의 앞에는 수도권 도로망 외곽에 두 줄로 띠를 두른 뒤 영어로 ‘Green Belt’라고 직접 쓴 16절지가 놓여 있었습니다. 그는 “이렇게 한 번 빙 둘러쳐 봐. 빨리 계획 짜서 가져와.” 지시를 받은 김 담당관은 축척 5만분의 1 지도 위에 그린벨트를 그려갔고, 몇 차례 수정을 거쳐 한 달 뒤인 7월30일 처음으로 서울 주변부 일대에 개발제한구역(그린벨트)이 선정됐다고 증언하고 있습니다.

하지만 이에 대해 다른 증언도 있습니다. 국토연구원이 지난 2021년 개발제한구역 지정 50년을 기념하기 위해 발행한 월간 학술지(‘월간 국토’ 477호) 특집기사에서 최상철 서울대 명예교수는 인터뷰를 통해 “1971년 개발제한구역 지정작업은 3개월 동안 극비로 진행됐다”고 말했습니다. 즉 2개월 이상 시차가 발생합니다.

최 명예교수에 따르면 당시에는 GPS나 정확한 지도가 없었고, 항공사진도 일부 지역에 대해서만 군이 가지고 있었는데, 군사기밀로 분류돼 제공받을 수 없었습니다. 이에 당시에 1만분의 1로 축적된 지도를 사용해야 했는데, 연필 선 굵기에 따라 5m 정도의 오차가 발생했다고 합니다. 그 결과 연필 선이 어디를 지나느냐에 따라 개발제한구역이 결정됐고, 하나의 집인데도 둘로 나뉘어서 마당과 아래채는 개발제한구역이고, 위채는 개발제한구역이 아닌 집이 1만 채 이상 발생합니다.

이런 작업을 통해 1971년 7월 서울 인천 성남 등 수도권을 시작으로 1977년 말까지 8차례에 걸쳐 1개 특별시, 6개 광역시, 35개 시, 21개 군, 49개 구에 5397㎢가 개발제한구역으로 지정됩니다. 이는 당시 국토 면적의 5.4%에 해당하는 규모였습니다.

재밌는 점은 당시 개발제한구역은 앞서 언급했듯 ‘대도시의 무분별한 확산’뿐만 아니라 ‘농지 확보’와 ‘안보적인 이유’에 초점이 맞춰져 있었다는 점입니다. 최 명예교수는 이에 대해 “1960~1970년대 쌀 부족 문제는 국가적인 이슈였다”며 “(이를 해결하기 위해) 분식 장려 등 쌀 소비억제 정책과 함께 쌀 생산량이 줄어드는 것을 막기 위해 농지를 보전하는 정책 수단으로 개발제한구역이 도입됐다”고 소개했습니다.

당시 서울 주변에 김포평야, 마들평야(현재 노원구, 도봉구 일대) 등 대규모 농지가 있었고, 지금은 ‘아파트 숲’으로 변한 강남의 수서, 개포동, 대치동(당시 경기도 광주) 일대도 우량농지였습니다. 서울 인구가 늘어나면서 이들 우량농지에까지 주택이 들어서는 것을 막기 위해 그린벨트가 도입됐다는 것입니다.

한편 도시 확산과 농지 보호 목적과는 별개로 휴전선에서 30분 거리에 있는 의정부나 서울의 은평과 마곡지구 일대도 안보상의 이유로 개발제한구역으로 지정됩니다.

● 군부대 기왓장 옮길 때도 정부 사전 허가

1980년대 말까지 개발제한구역은 신성불가침의 영역이었다. 이런 영향으로 수도권 1기 신도시 분당도 개발제한구역을 피해 서울에서 멀리 떨어진 곳에 자리했다. 사진은 분당신도시 전경. 동아일보 DB

개발제한구역은 도입 이후 한동안은 매우 성공한 정책으로 평가받았습니다. 중앙일보는 특집시리즈에서 “외국에선 ‘20세기 각국의 국토계획 중 대표적 성공사례로 환경보전정책의 백미(白眉)’라는 극찬을 받았고, 국내에선 ‘대도시 주민들의 숨 쉴 공간을 마련했다’는 얘기와 함께 박정희의 최대 걸작이란 평가를 받았다”고 소개했습니다. 특히 우리나라에 개발제한구역을 소개한 일본이 제도 도입 후 얼마 뒤 관련 정책을 포기한 상황과 비교되면서 이런 평가에 힘이 실렸습니다.

여기에는 제도를 설계한 박 대통령의 애착도 한몫했습니다. 행정안전부 국가기록원은 누리집에 실린 ‘그린벨트’에 대해 “건설부령 그린벨트 관리 규정을 처음 결재할 때부터 박정희 대통령은 겉표지에 ‘건설부 장관이 개정할 수 있으되 개정 시 반드시 대통령의 결재를 득(得) 할 것’이라고 써놓아 주무장관의 재량권도 사실상 봉쇄했다”고 소개했습니다. 이어 “관리 근거가 ‘도시계획법’ 시행규칙에 불과한데도 이를 개정할 때는 반드시 사전 재가를 받도록 했다는 것은 그린벨트를 지키겠다는 강력한 의지의 표현이었다”고 덧붙였습니다.

실제로 당시에는 개발제한구역 내 군부대 초소의 기왓장 몇 개를 바꿀 때도 건설부의 사전 허락을 받아야 했습니다. 또 개발제한구역을 잘못 관리한 공무원은 가차 없이 징계를 받았습니다. 1972년부터 1979년까지 개발제한구역 관리 부실로 파면, 감봉, 견책, 직위해제 등의 징계를 받은 공직자가 무려 2526명에 달했습니다. 이 때문에 개발제한구역은 박 대통령 재임 시에는 단 한 번의 구역 변경도 없었습니다.

개발제한구역 내 불법행위를 감시하기 위한 단속도 강력했습니다. 건설부가 1999년 발행한 정책해설서(‘개발제한구역 해설’)에 따르면 읍면동 단위로 건축물 관리대장 책임자를 지정해 관리하게 하고, 시장 군수는 매년 1회 이상 항공사진을 촬영해 무허가 개발행위를 단속해야 했습니다. 또 100m 단위로 1m30cm 높이의 표지석과 2km 단위로 초소 등을 설치해 불법행위를 감시하고, 매월 결과를 보고하게 했습니다.

그 결과 그린벨트를 훼손하거나 불법 점했다는 이유로 교도소를 간 사람이 속출했습니다.
별채가 다 허물어져도 새로 집을 못 짓게 했습니다. 아무도 모를 것이라고 생각하고 조금씩 집을 넓힌 사람도 항공사진을 찍어 1년 전후를 비교한 뒤 다르게 나타나면 처벌하기도 했습니다.

다만 자식 분가 등을 위해 새로 집을 지어줘야 할 때 그린벨트를 해제해주지 않고 대신 새로 집을 지을 수 있는 권한을 주었습니다. 이것이 이축권(移築權)입니다. 어떤 개발행위도 할 수 없는 상황에서 이축권은 비싼 값에 팔렸습니다. 대규모 음식점들이 이를 사들여 ‘OO가든’이라는 간판을 내걸고 짓기 시작했습니다. 현재 그린벨트에 ‘OO가든’이라는 상호의 음식점이 많아진 이유입니다.

수도권 1기 신도시가 서울에서 상대적으로 멀찌감치 떨어져 있는 분당 일산 중동 평촌 산본 등 5곳으로 지정된 이유도 개발제한구역을 피하기 위한 선택이었습니다. 이후에 입지가 결정된 2기와 3기 수도권 신도시는 모두 개발제한구역에 들어선 점과 대비되는 조치입니다. 당시 개발제한구역에 대한 사회 분위기를 짐작할 수 있습니다.

● 김대중 정부 이후 본격화된 개발제한구역 해제

김대중 대통령은 개발제한구역 해제를 공약으로 내걸었고, 당선 직후 제도개선협의회를 구성해 대대적인 개발제한구역 해제 조치를 단행했다. 사진은 1998년 2월에 열린 취임식에서 연설하는 모습이다. 동아일보 DB

이처럼 개발제한구역은 1980년대까지 군사기지를 방불케 하는 감시와 관리를 받으며 대도시의 허파로 인정받습니다. 하지만 문민정부가 들어서고, 사회 민주화 요구가 거세지면서 개인재산권의 과도한 침해라는 부정적인 평가가 고개를 듭니다. 특히 개발제한구역으로 지정된 지역의 80%가 사유지이며, 자연환경보전과는 동떨어진 이미 시가지나 취락지역으로 사용되고 있는 지역까지 개발제한구역 지역으로 설정됐다는 점이 주목받기 시작합니다.

이후 각종 선거가 있을 때마다 개발제한구역 조정은 공약으로 나오게 되고, 실제로 정권이 바뀔 때마다 고정 레퍼토리가 됩니다. 이에 노태우 정부는 개발제한구역의 ‘무조건 고수’ 원칙에서 ‘제한적인 활용’으로 선회를 시도합니다. 1988 서울 올림픽 이후 체육·휴식 공간을 요구하는 목소리가 높아지자 1990년 10월 당시 ‘도시계획법 시행규칙’을 개정한 것입니다.

이에 따라 개발제한구역 내 주민 생활의 불편해소 및 생업시설 확대, 여가·휴식 공간 활용 등을 위한 공공건물·체육시설 설치 및 건축물의 신·증축 등이 허용됩니다. 미사리 조정경기장, 과천 경마장시설, 태릉선수촌 등 전국 30곳에서 370만여㎡ 규모의 개발제한구역이 이용됩니다. 다만 이때에도 개발제한구역에서 해당 지역이 해제된 것은 아니었습니다.

개발제한구역 해제작업은 김대중 정부가 집권하면서 본격화합니다. 김 대통령은 후보 시절 개발제한구역 전면 해제를 선거공약으로 내겁니다. 그리고 집권 이후인 1998년 각계 전문가들로 구성된 ‘개발제한구역 제도개선협의회’(이하 ‘협의회’)를 만들어 개발제한구역의 전면 조정 절차에 착수합니다.

1999년 6월에는 개발제한구역에 근린시설 신축을 허용하여 건폐율 20%, 용적률 100% 범위 안에서 3층 이하의 단독주택은 물론 약국과 독서실 등 26개 유형의 근린생활시설 신축을 허용합니다. 이와는 별도로 협의회는 1999년 7월 춘천, 청주, 전주, 여수, 진주, 통영, 제주권 등 7개 중소도시권역을 전면 해제하는 내용을 골자로 하는 ‘개발제한구역 제도 개선안’을 마련합니다.

이에 따라 2001년 8월 처음으로 제주권이, 2002년 12월까지 강원 춘천, 충북 청주시, 전남 여수·여천권 등 4곳이 개발제한구역에서 모두 해제됩니다. 이어 2003년 6월 전주, 같은 해 10월 진주와 통영 지역이 각각 해제됩니다.

협의회는 또 한편 시가지 확산 압력이 높고 환경관리의 필요성이 큰 수도권과 부산권 등 7개 대도시권에 대해선 ‘선 계획, 후 해제’ 원칙에 따라 환경평가와 도시계획을 통해 자연환경을 최대한 보전하되, 불가피한 경우에도 체계적으로 개발할 수 있도록 했습니다. 또 인접한 2개 이상의 도시와 주변 지역을 포함한 광역도시권의 경우 광역도시계획을 세운다면 환경평가 결과 보전 가치가 낮은 4·5등급 지역을 중심으로 ‘조정가능지역’을 설정해 단계적으로 개발제한구역에서 해제할 수 있게 했습니다.

● 개발제한구역 둘러싼 ‘개발’과 ‘보전’ 엇갈려

정부는 7월부터 지자체장의 개발제한구역 해제 면적 기준을 현재보다 3배 이상 확대하기로 했다. 이번 조치는 국토교통부의 올해 업무계획에 따른 후속 조치이다. 사진은 올해 1월 영빈관에서 진행된 국토부 업무보고를 받은 뒤 발언하는 모습이다. 동아일보 DB

이어 노무현 이명박 박근혜 문재인 정부까지 주택 공급용 택지 확보와 산업용지 확보 등을 이유로 개발제한구역을 해제합니다. 특히 박근혜 정부는 2015년 30만㎡ 이하의 중·소규모 해제 권한을 지자체로 위임하면서 아버지의 대업이었던 개발제한구역 해제를 촉진하는 조치를 단행해 눈길을 모았습니다.

그 결과 지난해 말 기준 전국의 개발제한구역은 1604㎢가 해제되고, 수도권과 6개 광역도시권 등 모두 7곳에 3792㎢ 정도가 남았습니다. 최초 지정 당시 면적(5397㎢)과 비교하면 70% 수준으로 줄었습니다.

개발제한구역의 미래는 어떻게 될까요. 여전히 적정한 개발과 보전이 엇갈립니다. 개발론은 서울을 포함한 수도권 등 주요 거점지역의 부동산시장 안정을 위해선 보전 가치가 낮은 개발제한구역을 활용해야 한다고 주장합니다. 산업단지 개발 등 정부가 앞장선 개발제한구역 개발 분위기를 타고 불법, 편법, 투기와 같은 행위가 개발제한구역을 대상으로 빈발하고 있는 현실을 외면할 수 없다는 지적도 적잖습니다.

반면 대도시의 허파 기능을 하고, 미래세대를 위한 공간으로써의 역할을 위해 유지해야 한다는 목소리도 여전합니다. 최상철 명예교수는 국토연구원과의 인터뷰에서 “개발제한구역 영구 보전을 위해 국가가 직접 땅을 사들여야 한다”고 강조합니다. 당장은 못 사더라도 10년, 20년을 내다보고 매입계획을 수립해야 한다는 것입니다.

시대 상황에 맞게 개발제한구역 정책에 대한 전반적인 재검토가 필요하다는 주장도 있습니다. 김중은 국토연구원 연구위원은 “개발제한구역의 핵심 가치를 공익과 사익, 개발이익의 귀속, 재산권의 범위, 환경보전 등으로 나눠서 현재 상황에 맞게 심층적으로 재검토해야 한다”고 말했습니다.

여러분의 생각은 어떠신가요.