[MB정부 과제 긴급점검]<6>‘뜨거운 감자’ 행정구역 개편

지자체 반발… 지역갈등… ‘행정지도 다시 그리기’ 곳곳에 암초

“행정효율화 위해 수술 필요” 여야 공감대

광역경제권-市道 폐지… 다양한 대안 나와

학계 “철저한 준비 없인 사회분란만 초래”

주민투표 등 국민합의 이끌어야 성공 가능

《이명박 대통령과 정세균 민주당 대표가 지난달 25일 청와대 회동에서 추진하기로 합의한 행정구역 개편이 여야 정치권뿐 아니라 지방 정부에서도 뜨거운 이슈로 떠오르고 있다. 정부는 최근 100대 국정과제 중 하나로 행정구역 개편을 포함했다. 또 원세훈 행정안전부 장관은 7일 국회 행정안전위원회 국정감사에서 “2010년 지방선거에서는 새 행정체제에 따라 선거가 이뤄지도록 하는 게 큰 방향”이라며 추진 시점까지 구체적으로 밝혔다.》

한나라당과 민주당도 현 행정구역체제를 어떤 식으로든 개편해야 한다는 데 의견을 모았다.

그러나 지방자치단체들은 “분권화라는 글로벌 추세에 역행한다”며 반발하고 있다. 학계 일각에서도 국토 운용의 효율성을 높이기 위해 행정구역 개편 논의의 필요성은 인정하면서도 “준비를 철저히 하지 않으면 사회적 갈등을 초래할 수 있다”고 우려하고 있다.

○ 쏟아지는 행정구역 개편안

정치권은 17대 국회 시절 국회 지방행정체제개편특별위원회(2005년 10월∼2006년 4월)를 통해 행정구역 개편 문제를 논의한 바 있다. 여야는 이를 토대로 최근 행정구역 개편에 대한 다양한 의견을 제시하고 있다.

민주당은 현재의 16개 시도를 폐지하고 230개 기초자치단체를 70여 개로 광역화하기로 당론을 정했다. 민주당은 내년 말까지 관련 입법을 마칠 것을 제안했다.

한나라당은 내부적으로 개편 방식을 두고 의견이 엇갈리고 있는 상황이다. 그 대신 행정구역 개편을 포함해 국회법 개정을 위한 정치개혁특별위원회 구성을 민주당 측에 역제안했다.

17대 국회 행정체제개편특위원장을 지낸 한나라당 허태열 최고위원은 당과는 별도로 16개 시도를 5∼7개의 광역행정청으로 바꾸고 230개 기초자치단체를 60∼70개로 통합하는 안을 최근 내놓았다.

정부는 “전문가가 참여해 개편할 필요가 있다”는 이 대통령의 방침(9월 9일 ‘대통령과의 대화’)에 따라 ‘5+2 광역경제권’을 토대로 각종 안의 장단점을 분석해 정부안을 도출할 계획이다.

지방자치학회는 최근 행안부에 제출한 ‘지방 경쟁력 강화를 위한 자치단체 간 자율통합방안 연구’라는 용역 보고서에서 7∼10년에 걸쳐 3단계로 지자체를 통합하되 주민투표를 통해 개편안을 최종 결정하자고 제안했다.

○ 지자체의 반발

그러나 현 행정구역체제를 기반으로 한 지자체의 상당수는 개편 논의에 대해 비판하고 있다. 이 때문에 정치권 안팎에서 “논의야 하겠지만 결론이 날 수 있겠느냐”는 회의론이 제기된다.

10일 전남 여수시에서 열린 제20차 전국 시도지사협의회에 참석한 시도 지사들은 대부분 행정구역 개편 논의에 부정적이었다.

김문수 경기지사는 “행정구역 개편은 지방분권에 역행하며 반(反)역사적인 것”이라고 비판했다. 박광태 광주시장은 “시군구의 역사성과 전통성을 무시해서는 안 된다”고 주장했다.

협의회는 이날 회의 뒤 보도 자료를 내고 “행정구역 개편은 국정 우선순위 측면에서 실익보다는 국력 소모, 지방분권 후퇴, 지역 갈등을 가져올 우려가 있다”며 정부와 정치권에 신중한 대응을 주문했다.

새 협의회장으로 선출된 허남식 부산시장은 13일 동아일보와의 인터뷰에서 “행정구역 개편의 필요성만큼 현 행정체제가 지금까지 존속된 이유도 살펴야 한다”며 “각 지자체가 갖는 상징성을 고려할 때 시도를 없애는 식의 행정구역 개편은 쉽지 않을 것”이라고 말했다.

일부 시민단체와 학계에서도 반대 목소리가 나온다.

부산분권혁신운동본부가 지난달 말 ‘지방행정체제 개편의 쟁점과 과제’를 주제로 연 세미나에서 부산대 강재호(행정학) 교수는 “정치권에서 논의하는 대로 시도가 폐지되면 지자체에서 수행하고 있는 위임 사무의 상당 부분이 중앙정부에 넘겨질 것”이라고 말했다.

한양대 유재원(행정학) 교수는 15일 국회 ‘지역균형발전연구모임’이 주최한 행정계층 구조조정 토론회에서 “도를 폐지하고 국가지방광역행정청으로 대체하자는 정치권의 주장은 오랫동안 애써 배양해 온 사회적 자본을 파괴하자는 것”이라고 주장했다.

○ 정치 일정 감안해 정교하게 준비해야

일부 지자체 주민의 예상되는 반발도 행정구역 개편의 주요 변수가 될 것으로 보는 시각도 있다.

행정구역 개편의 성공 사례로 꼽히는 여수시도 1994년 이후 세 차례의 주민의견 수렴 절차를 거친 끝에 1998년 간신히 기존 여수시와 여천시, 여천군을 통합해 탄생할 수 있었다. 충북 청주시와 청원군은 1994년에 이어 2005년에도 통합을 위한 주민 찬반투표를 했지만 일부 주민의 반대로 무산됐다.

이 때문에 2010년 지방선거와 2012년 19대 총선 등 굵직한 정치 일정과 맞물려 자칫 행정구역 개편 논의가 논란만 낳은 채 결론 없이 표류할 수 있다는 우려도 없지 않다. 특히 행정구역 개편 논의는 국회의원 선거구 재조정과 직결될 수밖에 없어 국민적인 합의 없이 추진할 경우 정쟁을 더욱 부추길 공산이 크다.

따라서 행정구역 개편에 여야가 합의하는 등 생산적 논의를 위한 환경이 조성된 후에 긴 안목을 갖고 개편을 추진해야 한다는 지적이다.

명지대 임승빈(행정학) 교수는 “한꺼번에 행정구역을 통합하거나 시, 구, 동 등 지자체 내 계층을 단순화하려고 할 경우 기존 지자체의 반발 등으로 행정구역 개편 논의가 별 소득 없이 진행될 가능성이 높다”고 말했다.

동국대 심익섭(행정학) 교수는 “행정구역 개편은 장기적으로 통일 이후까지 고려해야 한다”고 말했다.

이승헌 기자 ddr@donga.com

고기정 기자 koh@donga.com

▼일본 자율통합 원칙… 정부 교부금 최장 9년 지원

영국 ‘광역+기초’를 단층구조로… 인력 30% 줄어▼

■ 해외선 어떻게

일본은 1999년부터 2006년까지 3229개의 시(市) 정(町) 촌(村)을 1821개로 줄이는 수술을 단행했다.

교통과 통신의 발달로 주민들의 생활권이 넓어진 데다 도시의 확장으로 자치단체 간 기존 경계를 고수할 필요가 줄었기 때문이다.

고령화로 복지 서비스 수요는 늘어나는 반면 기존 시·정·촌 차원에서 이를 충당할 재정과 전문 인력을 확보하기 어렵다는 점도 행정구역 개편의 배경이 됐다.

일본은 철저한 자율 통합을 원칙으로 내걸고 △5년간 지방세 동결 △합병 후 최장 9년간 중앙정부의 교부금을 종전대로 지급 △합병보조금으로 최대 3억 엔 지원 등을 보장했다.

통합된 시·정·촌은 소규모 자치단체에서는 도입하기 어려웠던 국제화, 정보화 관련 전문 부서를 설치했다. 상하수도 관리 업무 등을 광역화해 대규모 투자가 가능해졌다.

하지만 사이타마(埼玉) 현 가와구치(川口) 시처럼 인근 자치단체보다 인구가 많고 재정 여건이 월등히 좋은 곳은 통합에 반대했다. 일부 자치단체는 공공요금 등 주민 부담이 늘어날 것이라는 여론 때문에 주민투표가 부결되는 등 통합에 실패한 사례도 많았다.

영국은 지방정부의 덩치를 키워 재정자립도를 높이고 권한을 확대하는 쪽으로 행정구역 개편을 추진했다.

1992년 지방정부법을 개정하고 정치권으로부터 중립적인 지방정부위원회를 설치해 잉글랜드 지역의 행정구역을 연구한 결과 광역자치단체(County)와 기초자치단체(District)로 된 2단계 구조를 단층제로 바꿔야 한다는 결론에 이르렀다.

이에 따라 1997년까지 잉글랜드는 39개의 광역자치단체를 34개로, 296개의 기초자치단체를 238개의 기초자치단체와 46개의 단일자치단체(Unitary Authority)로 개편했다. 웨일스와 스코틀랜드 지역은 17개의 광역자치단체가 모두 폐지돼 완전한 단층제 구조로 바뀌었다.

행정구역 개편 과정에서 통합된 자치단체는 종전보다 3분의 1가량 인력이 줄었다. 일본이 자치단체 간 자율을 강조한 반면 영국의 행정구역 개편은 보수당이 선거공약으로 내걸어 공론화 과정을 거쳤고, 이에 기초한 강력한 법적 집행이 가능했다는 게 특징이다.

고기정 기자 koh@donga.com