<4>제3조 대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다

[헌법재판소와 함께 하는 대한민국 헌법 이야기]

우리 헌법에서는 영토를 ‘한반도와 그 부속도서’로 규정한다. 여기에는 북한 지역은 물론이고 대한제국 당시 영토까지 포함된다. 백두산의 모습. 동아일보DB

허완중 헌법재판연구원 책임연구관

헌법재판소는 “북한은 평화적 통일을 위한 대화와 협력의 동반자임과 동시에 대남적화노선을 고수하면서 우리 자유민주체제의 전복을 획책하고 있는 반국가단체라는 성격도 함께 갖고 있다”며 이중적 지위를 인정한다. 그래서 대한민국의 정통성과 안보의 측면에서는 제3조를, 통일을 위한 대화와 협력의 측면에서는 제4조를 적용한다.

일본은 독도를 자기 땅이라 우긴다. 중국과는 센카쿠 열도(중국명 댜오위다오·釣魚島)를 두고, 러시아와는 쿠릴 열도를 두고 갈등을 일으킨다. 중국도 다르지 않다. 끊임없이 이어도 영유권을 주장하고, 동북공정을 통해 간도 지배를 확고히 다지려고 한다. 최근 민항기 격추 사건이나 전면전으로 치닫는 가자지구 사태 또한 우크라이나와 러시아, 이스라엘과 팔레스타인 간의 뿌리 깊은 영토분쟁에 원인이 있다. 근대 민족국가 성립 과정에서 발생한 영토분쟁은 이처럼 현재진행형이다.

우리 헌법 제3조는 대한민국의 영토를 ‘한반도와 그 부속도서’로 규정한다. 한반도와 한반도 주변의 모든 섬들을 포함한다는 뜻이다. 영토는 국민이 발을 딛고 살아가는 땅으로 주권이 미치는 공간적인 범위를 말한다. 따라서 헌법도 영토 내에서만 효력이 있다. 영토는 땅에만 한정되지 않는다. 땅에 맞닿은 일정 범위의 바다를 영해, 땅과 바다의 수직 상공을 영공이라 하는데, 이 모두를 합쳐 영토 또는 영역이라고 부른다.

‘한반도와 그 부속도서’는 단지 지도상에 있는 특정 지역을 넘어 대한제국 당시의 영토까지를 의미한다. 가령 역사적 고증과 외교적 문제가 남아있는 간도 지역의 경우 대한제국이 우리 영토라고 규정했다면 오늘날에도 우리 영토로 인식할 수 있다는 뜻이다. 일찍이 우리 조상들이 목숨을 걸고 지켜낸 고토(古土)에 대한 관심과 연구가 필요한 대목이다.

헌법 제3조에는 두 가지 의미가 있다. 첫째, 영토의 범위를 대외적으로 선언함으로써 다른 나라 영토에 욕심이 없고, 동시에 우리 영토도 포기할 수 없음을 밝히는 것이다. 둘째, 비록 분단 상황일지라도 대한민국의 주권이 한반도 전역에 미친다는 것을 분명히 밝히는 것이다. 이를 통해 대한민국이 한민족의 정통성을 계승한 유일한 국가라는 점, 북한 정권은 국가가 아니라 우리 영토인 이북 지역을 불법 점거하고 있는 반국가단체라는 점을 명확히 하고 있다. 더 나아가 북한 지역을 온전히 회복해 대한민국 주권이 미치도록 해야 한다는 통일의 당위성까지 담겨 있다.

북한 주민을 우리 국민으로 보는 근거 또한 여기에 있다. 비록 정권은 불법단체라 하더라도 주민은 대한민국 영토에 사는 ‘우리 국민’이다. 다만, 우리의 통치권이 아직 현실적으로 미치지 않아 국민으로서 권리와 의무를 행사하는 데 제약이 있을 뿐이다.

영토를 정의한 헌법 3조에 이어 헌법 제4조에서 통일을 국가의 목표와 과제로 제시하는 것은 그 때문이다. 헌법 4조는 ‘대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책을 수립하고 이를 추진하여야 한다’고 정하고 있다. 우회적으로 통일의 당위성을 밝히는 3조에서 더 나아가 직접 국가에 통일의 목표와 과제를 부여한 것이다. 따라서 국회, 대통령을 비롯한 모든 국가기관은 서로 협력하여 통일의 방향과 내용을 정하고, 구체적으로 통일 정책을 수립하고 실행해 나아갈 책임을 진다.

헌법 제4조에서 중요한 점은 자유민주적 기본질서에 입각한 통일이라는 점을 명확히 하고 있는 대목이다. 전체주의나 공산주의 방식으로의 통일은 불가능하다. 통일은 또 무력이나 강압이 아닌 평화적인 방법으로 이루어져야 한다. 전쟁을 통한 통일이나 우월한 지위를 이용해 강요한 통일도 안 된다. 통일은 분단을 전제로, 이를 하나의 국가로 만들어가는 과정이다. 그래서 분리된 영토와 국민, 그리고 주권을 하나로 통합하는 과정을 거쳐야 한다. 대한민국의 고유한 영토에서, 남한과 북한의 주민으로 이루어진 대한민국의 국민이, 하나의 헌법을 만들어 이를 통일한국의 새로운 규범질서로 삼을 때에 비로소 통일은 헌법적으로 완성된다.

끝으로, 헌법 제3조와 제4조는 북한의 지위와 관련하여 다소 모순적이라는 느낌을 줄 수 있다. 제3조에 따르면 북한은 이북 지역을 불법 점거한 불법단체이지만, 제4조에 따르면 대화와 협력의 동반자적 지위에 있기 때문이다.

헌법재판소는 “북한은 평화적 통일을 위한 대화와 협력의 동반자임과 동시에 대남적화노선을 고수하면서 우리 자유민주체제의 전복을 획책하고 있는 반국가단체라는 성격도 함께 갖고 있다”며 이중적 지위를 인정한다. 그래서 대한민국의 정통성과 안보의 측면에서는 제3조를, 통일을 위한 대화와 협력의 측면에서는 제4조를 적용한다.

허완중 헌법재판연구원 책임연구관