의외의 토건대통령[오늘과 내일/고기정]

감축 약속한 SOC 예산, 내년 역대 최대
고속철, 공항… 곳곳서 정치토건으로 회귀

고기정 경제부장

정부는 2017년 출범 당시 재정 우선순위를 토목 위주의 사회간접자본(SOC)에서 사람 위주로 바꾸겠다고 했다. 국회에 낸 5년 치 국가재정운용계획에서도 SOC 예산을 연평균 7.5% 줄이겠다고 했다. 실제로 그해 정부는 이듬해인 2018년 예산안을 대규모 확장재정형으로 짰지만 SOC는 되레 20.2% 줄였다. 역대 최대 규모 감축이었다. 절대액(17조7000억 원)도 14년 전으로 쪼그라들었다.

2000년대 들어 보수와 진보를 가른 말 중 하나가 ‘토건(土建)족’이다. 외환위기 이후 정보기술(IT)과 글로벌 중심으로 산업 생태계가 재편되면서 토건은 구시대의 연관어가 됐다. 여기에 노무현 정부 당시 주택 공급 확대 필요성이 제기되자 진보 쪽에선 “서울을 더 이상 토건족에게 맡겨 둘 수 없다”며 부동산 문제를 정치세력 간 대결의 문제로 바꿔 놓았다. 논란의 절정은 4대강 사업이었다. 2017년 초 문재인 대선 후보는 “이명박 정부가 4대강 사업에 쏟아부은 예산 22조 원으로 연봉 2200만 원짜리 일자리 100만 개를 만들 수 있다”고 했다. SOC 예산 감축도 이런 인식의 연장선에 있다(물론 현 정부에서 일자리 100만 개가 순증한 적은 없다).

토건과의 결별은 오래가지 않았다. 경제성장률이 떨어지자 1년 만에 입장을 바꿨다. SOC 예산은 2019년부터 다시 늘기 시작해 내년에는 정부안 기준(26조 원) 역대 최대다. 당초 국가재정운용계획에서 제시한 목표치(16조2000억 원)보다 60% 많다.

정책 방향을 틀려다 보니 원조 토건족이 무릎을 칠 만한 아이디어도 속출했다. ‘생활 SOC’는 체육시설이나 주민 편의시설을 신축 또는 개·보수하는 신개념 토건이다. 2022년까지 지방비를 포함해 48조 원을 투자한다. 문 대통령은 이를 두고 “토목에 대한 투자가 아니라 사람에 대한 투자”라고 했다.

예비타당성조사(예타) 면제사업 23건을 일괄 발표한 것은 과거 정권이라면 시민단체 눈치가 보여서라도 쉽지 않은 일이었다. 이 정부는 총 24조 원이 들어가는 사업들을 사전 평가 없이 시작한다. 이 중 7건은 이미 예타에서 경제성이 안 나와 탈락한 사업이다. 23건에는 전남 무안공항에서 차로 한 시간 거리에 건설할 새만금국제공항, 남부 내륙 172km 구간에 고속철도를 놓는 사업도 들어 있다. 개별 건마다 국책사업급이다. 시도별로 한 곳 이상 안배한 것도 그렇지만 국가 균형발전으로 포장한 것도 토건족은 생각도 못 했을 명분이다. 내년부터는 한국판 뉴딜로 덧칠한 SOC도 늘린다.

김해신공항이 백지화되고 가덕도신공항이 들어선다면 이 정부 토건의 끝판왕이 될 것이다. 이미 결론이 난 사업을 재차 뒤집어 10조 원 또는 그 이상을 쓰는 다른 사업으로 바꾸겠다는 것이다. 정치권에선 예타까지 면제해 속도를 내야 한다는 주장까지 나온다. 지방의 대형 SOC는 해당 지역에서 돈을 대는 게 아니라 국비를 끌어다 쓰고, 운영 손실이 나도 국가에서 메워주는 경우가 많다. 이 때문에 정치인과 지역 표심 모두 사업을 일단 벌여 놓는 게 유리하다. 만약 지역 재원으로 짓고, 완공 후에도 지역에서 운영하라고 해도 이렇게 밀어붙일 수 있을까.

대통령이 SOC 투자로 일찌감치 돌아선 게 다행인지 불행인지 모를 일이다. 가늠할 수 있는 건 지금 계획대로면 차기, 차차기 정권에 가서도 전국 곳곳에 ‘문재인 고속철’ ‘문재인 공항’이 준공될 것 같다는 것이다. 토목과 건축이 고대부터 정치행위였던 게 이런 걸 말하는 것 같다.

고기정 경제부장 koh@donga.com