정당뿐 아니라 정책 따져야, 지방의회가 산다[동아시론/엄기홍]

폐지론까지 나오는 참담한 지방의회 평가
조례 발의 미미한 의원들 이웃 대변 못해
정책, 의정활동 따져 ‘깜깜이 선거’ 막아야

엄기홍 경북대 정치외교학과 교수

‘기초의회를 폐지하라.’ 지방의회가 부활한 지 30년이 넘은 지금 한 여론조사를 통해 나타난 시민 다수의 의견이다. 풀뿌리 민주주의를 실현하기 위해 기초의원 등을 유권자가 직접 선출하는 지방자치를 부활한 때가 1991년이니, 이런 의견은 30년이 조금 지난 지방자치의 성적표라고 할 수 있다. 이번 지방선거 이후에는 이 같은 성적표가 더욱 나빠질 수도 있다. 최근 발표된 선거관리위원회 자료에 따르면, 서울 지역 구의원의 경우 3분의 1이 무투표 선거구라고 하니 선거가 치러지기도 전에 이미 당선되었다고 할 수 있다.

지방선거란 “지역주민의 대표자인 지방의회 의원 및 지방자치단체의 장을 선출하기 위하여 지방자치단체가 시행하는 선거”이다. 즉, 가장 측근에서 여러분을 대표할 대표자를 선출하는 선거다. 그래서 대통령보다도 작은 선거구를 단위로 단체장을 선출하며, 국회의원보다도 작은 선거구를 단위로 지방의원을 선출한다. 여러분의 ‘이웃’이 여러분을 잘 대표할 수 있도록 지방선거를 하는 것이다.

그런데 현실은 어떤가? 지방의원은 자신의 이웃을 대표하고 있는가, 유권자는 의정활동을 잘한 후보 또는 좋은 정책을 제시한 후보에게 표를 행사하는가? 최근 빅힐애널리틱스가 발표한 자료는 충격적이다. 광역의원 연평균 조례 발의 건수는 2.99건이며, 한 해에 1건 미만으로 발의한 의원 비중이 8.8%에 달한다. 기초의원은 이보다 심하다. 기초의원의 연평균 발의 건수는 2.05건이었으며, 한 해 1건 미만으로 발의한 의원 비중은 24.3%, 즉 거의 4분의 1에 달했다. 과연 이들이 이웃의 애환을 살펴 해결하고자 노력했다고 할 수 있을까?

우리나라의 지방정치가 왜 이렇게 되고 있을까? 과연 지방의회, 특히 기초의회를 폐지하는 것이 바람직한가? 이에 대해 먼저 답을 하면, 그렇지 않다는 것이다. “빈대 잡으려고 초가삼간 태운다”란 속담처럼, 기초의회 폐지는 득보다 실이 훨씬 크기 때문이다. 최선의 방안은 이렇게 된 원인을 파악하여 해결하는 것이다.

지방의회 답보의 주요 원인은 공천권 소재와 정당 본위 투표에 있다. 주지하다시피 정당 후보를 선출하는 경선에서 유권자의 역할은 미미하다. 여론조사의 불법적 행태는 차치하고라도, 여론조사의 방법론적 한계로 말미암아 유권자 의견이 편향되게 수집될 가능성을 배제할 수 없다. 그나마 경선이라도 치를 수 있으면 다행이다. 경북 경산시의 경우 14명의 후보가 경선에 진출하고자 했으나, 공천관리위원회가 단수 추천하여 경선이 개최되지도 못했다. 경선이 곧 본선인 경북의 경우, 유권자는 선거에서 배제되었다. 만약 이런 상황이 지속된다면 당선자는 과연 누구의 눈치를 볼 것이고 누구의 애환을 해결할 것인지는 자명하다.

또 다른 원인은 유권자의 투표 행태이다. 한국 유권자는 후보의 소속 정당에 따라 투표하는 경향이 농후하다. 특히 이 같은 경향은 중앙정치의 대리전으로 특징되는 지방선거에서 더욱 강해진다. 유권자의 이러한 투표 행태는 일견 이해되기도 한다. 후보의 정당을 알면 당선 후 어떤 정책을 펼칠지 예상되니, 후보 정당 정보만으로도 투표에 필요한 정보는 충분한 셈이다.

그렇지만 유권자의 정당 본위 투표 행태가 공천권 소재지와 맞물릴 경우 지방선거의 본래 의미는 퇴색될 수밖에 없다. 유권자는 후보가 좋은 정책을 집행했는지 또는 좋은 정책을 제시했는지보다 후보 정당이 중요하고, 그 공천은 공천관리위원회에 의해 결정될 가능성이 크기 때문이다. 이런 맥락에서 볼 때 언론과 시민의 관심이 덜한 지방의원의 경우 의정활동의 유인책이 줄어들 수밖에 없다. 지방의원이 어떤 정책을 펼쳤는지, 좋은 정책을 제시했는지는 경선이나 본선에 중요한 기준이 되지 않기 때문이다.

그렇다면 바람직한 해결책은 지방의회, 특히 기초의회를 폐지하는 것인가? 당연히 아니다. 지방선거는 여러분의 애환을 잘 알고 있는, 여러분 옆에 살고 있는 이웃을 대표자로 선출하는 선거이기 때문이다. 사실 지방의회가 잘되기 위한 해결책은 간단하다. 본선의 경우, 어떤 후보가 여러분의 애환을 잘 아는지 판별해서 좋은 정책을 제시한 후보 또는 이미 훌륭한 정책을 펼치고 있는 후보에게 표를 던지면 된다. 경선에서는 정당의 후보를 공천관리위원회가 아닌 여러분이 직접 선출할 수 있도록 하면 된다. 경선과 본선이 이렇게 치러진다면 후보는 유권자의 눈치를 볼 수밖에 없다. 의정활동이 곧 재선의 평가 기준이 되기 때문에 지방의원은 의정활동을 열심히 할 수밖에 없기 때문이다.