“문제 있다면 2, 3년전 제안했어야… 진정성 의심”

1987년 ‘5년 단임 직선 개헌안’ 통과
1987년 10월 국회에서 열린 개헌특별위원회에서 대통령 5년 단임 직선제를 골자로 하는 헌법 개정안을 채택하고 있다. 이 개정안은 같은 달 국회에서 의결된 뒤 국민투표를 통해 확정됐다. 동아일보 자료 사진

《대통령 4년 연임 개헌 제의에 대해 노무현 대통령과 상당수 헌법·정치학자의 생각은 달랐다. 노 대통령은 대통령과 국회의원의 임기가 일치해야 책임 정치가 가능하다고 했으나 학자들은 대통령 초기 4년간 선심정책의 남발로 오히려 책임 정치가 손상될 수 있다고 우려했다. 또 대통령과 국회의원의 임기가 같으면 정권에 대한 중간평가를 할 수 없다는 점도 지적했다. 개헌 제안에 어떤 정략적 의도도 없다는 노 대통령의 발언에 대해서도 상당수 학자는 대선을 앞둔 시기에 개헌 논의는 정상적인 토론이 어렵다는 점에서 부적절하다고 말했다. (기사는 헌법학자-정치학자 가나다순)》

○ 강경근 숭실대 법대 교수

원칙적으로는 4년 연임제 개헌에 찬성한다. 헌법적으로 볼 때 단임제는 정치에 무책임성을 가져올 수 있다. 또 연임제는 국민에게 대통령의 통치에 대한 실질적인 심판의 기회를 줄 수 있다. 하지만 차기 정권에서 4년 연임제로 한정하지 말고 더 폭넓게 논의할 필요가 있다. 연임제에서는 대통령이 재선을 위해 인기에 영합하는 정책을 펼칠 수도 있다는 단점이 있다.

○ 김상겸 동국대 법대 교수

시기적으로 여러 가지 정치적 사안을 고려할 때 개헌은 어렵다고 생각한다. 개헌에 대해 논의하고 합의하는 데 비용이 많이 든다. 국민의 기본권이라든지 국가권력 구조가 대통령에게 지나치게 집중돼 있다든지 하는 것을 함께 손봐야지 대통령 임기 부분만 개헌하는 것은 의미가 퇴색된다. 어차피 임기 부분만 바꾸나 여러 부분을 함께 바꾸나 비용은 같다.

○ 김형성 성균관대 법대 교수

개헌 기회는 작년, 재작년에도 있었는데 정치권이 매듭을 짓지 못했다. 임기가 곧 끝나가는 이 시기에 노무현 대통령이 제안하는 것보다 정치권이 합의했으면 더 좋았을 것이다. 한나라당이 반대하겠지만 누구에게 득이 될지 알 수 없다. 국회의원과 대통령의 임기를 맞추기 위해 다음 총선을 좀 앞당기게 된다면 노 대통령이 다음 총선에 영향을 끼칠 가능성이 있다.

○ 송석윤 서울대 법대 교수

4년 연임제로 가는 것은 여소야대 문제를 해결하기 위한 것으로 봐야 하는데 대통령제를 유지하는 한 여소야대 문제를 근본적으로 해결하기는 힘들다. 여소야대 구도에서 생기는 문제는 정당제도 개혁이나 타협의 정치문화를 통해 해결할 일이지 헌법을 고쳐 될 일이 아니다. 중임제가 된다면 대통령이 연임하려고 취임하자마자 선심정책을 펼 수 있다.

○ 이관희 경찰대 법학과 교수

대통령이 개헌을 발의하겠다는 것은 정당한 대통령의 권한 행사다. 국정운영을 책임지는 사람으로서 개헌을 제안한 것은 바람직하다. 연임제에 대한 우려도 있지만 우리는 평화적으로 정권을 교체한 나라다. 연임제 개헌은 이미 학계와 정계에서 오랫동안 논의돼 왔고 공감대도 형성돼 있다. 개헌을 제안한 시점이 시기적으로 늦었다고는 생각하지 않는다.

○ 이석연 변호사

노무현 대통령의 제의 자체는 타당성이 있지만 대선을 앞둔 시점에서 개헌 카드는 대선 판도를 흔들 수 있다. 개헌이 본격화되면 대선보다 개헌에 관심이 몰리게 된다. 대선과 총선이 반드시 같이 실시돼야 한다는 것은 잘못된 인식이다. 비용을 절감할 수는 있겠지만 이것이 개헌의 목적이 될 수는 없다. 또 개헌안을 만들고 절차를 밟는 데 최소 4개월은 걸리므로 시간이 너무 촉박하다.

○ 임지봉 서강대 법학과 교수

4년 연임제에 반대한다. 헌법은 최고법이며 한 나라 법질서의 근간이 되므로 개정에 신중해야 한다. 헌법은 규범과 현실의 괴리가 커졌을 때 고치는 게 바람직하다. 이번 4년 연임제 제안은 대통령 즉, 정치권이 먼저 제안했다. 정치권의 이해에 의해서 개정의 방향이 정해지는 건 옳지 않다. 5년 단임제가 좀 더 유지돼 단임과 평화적 정권교체가 더 뿌리내려야 한다.

○ 조홍석 경북대 법대 교수

대선을 앞두고 개헌을 논의하는 것은 개헌의 순수한 의미가 정치적으로 악용될 가능성이 있으므로 적절치 않다. 아직 한국의 민주화가 완전히 정착됐다고 보기는 어려우므로 4년 연임제를 도입하는 것은 이르다. 단임제는 정치에 책임을 지지 않는 폐해가 있다는 지적이 있지만 근시안적인 생각이다. 대통령 본인이 책임지지 않을 뿐 정당은 책임을 지기 때문이다.

○ 김민전 경희대 교양학부 교수

4년 연임제로 바꾸되 미국처럼 국회의원 선거를 대통령 임기 중에 치러야 한다. 대통령과 국회의원 임기를 맞추면 정권의 중간 평가를 할 수 없다. 그리고 사회적 비용 등을 고려할 때 개헌을 위한 절차가 꼭 4∼5개월 내에 이뤄질 필요는 없다고 생각한다. 다음 대통령부터 연임을 하기로 한다면 차기 대통령 선거 시에 같이 국민투표를 하는 방안을 고려해 볼 만하다.

○ 김일영 성균관대 정치외교학과 교수

제도에 심각한 문제가 있다면 대통령이 힘이 있던 2, 3년 전에 개헌을 추진했어야 했다. 노 대통령은 5년 단임제가 정치적 대결과 갈등을 가져왔다지만 4년 연임제로 바꾼다고 문제가 해결되지는 않는다. 민주주의는 제도로만 작동되지 않는다. 대통령, 의원 등이 각각의 몫을 제대로 하고 있는지 정치문화부터 생각해야 한다.

○ 김호섭 중앙대 국제관계학과 교수

임기가 1년밖에 남지 않았고 지지율이 10%대인 대통령이 임기 말기에 이런 개헌을 한다는 것은 자신이 식물대통령이 아니라는 것을 국민에게 증명하기 위해 추진하는 것이라고 생각할 수밖에 없다. 당과 노 대통령은 다음 정권을 잡을 수 없다는 판단으로 어떻게 해서든 현 정국에 혼란과 충격을 주고 정국을 변화시켜 대선에 영향을 미치려고 개헌을 추진하는 것이다.

○ 신복룡 건국대 정치외교학과 교수

4년 연임제는 바람직하나 이에 대한 논의 시기가 적절하지 않다. 선거를 앞두고 4년 연임을 논의해 헌법 개정의 의미가 퇴색돼 안타깝다. 정권 초기에 4년 연임안이 제안됐으면 좋았을 텐데 지금 노 대통령의 발언을 진실하게 받아들이는 사람은 적다. 개헌 추진은 집권 여당에 정계 주도권이나 인센티브를 줄 수 있다. 또 레임덕을 커버하는 효과도 있을 것이다.

○ 심지연 경남대 정치외교학과 교수

개헌 제안은 대선 때까지 정국을 자신의 의도대로 끌고 가겠다는 의지를 강하게 표명한 ‘정치적 제스처’에 불과하다. 노 대통령은 이번에 누구를 당선시킬 수는 없지만 누구를 떨어뜨릴 수는 있다는 것을 보여주려는 것이다. 총선과 대선을 함께 치를 경우 2년마다 하원의원 선거를 하는 미국과 달리 대통령과 행정부에 대해 중간 평가를 할 수 있는 장치가 없다. 이런 사안에 대한 고려 없는 개헌 발언 자체가 정략적인 의도임을 반증한다.

○ 이정희 한국외국어대 정치외교학과 교수

4년 연임제는 국민의 공감을 얻을 것이다. 하지만 중요한 것은 시기다. 꼭 이번 정권 때 해야 한다는 것은 국민의 외면을 받을 소지가 크다. 국회의원과 임기를 맞춘다면 중간 평가를 못한다는 우려가 있는데 지방선거를 중간 중간 대통령 임기 중에 끼워 넣으면 된다. 이번 개헌 때 영토 문제와 국가 주도 경제발전에 맞춰져 있는 경제 문제, 부통령제 문제 등도 함께 손을 봐야 한다.

○ 임성호 경희대 정치외교학 교수

대선을 앞둔 시점에서 대통령 임기에 관한 헌법 개정 논의는 정파적 대결로 흐를 수밖에 없다. 4년 연임 대통령제를 도입할 경우 대통령이 초기 4년 동안 장밋빛 미래만 심어줘 재선을 한 뒤 후기 4년 동안 죽을 쑬 가능성도 농후하다. 최악의 경우 무능한 인물이 8년을 군림할 수도 있다. 시기에 따라 정치 구도가 달라지는 한국적 상황에서는 대선과 총선 시기를 달리해야 권력의 집중을 막을 수 있다.

○ 장훈 중앙대 정치외교학과 교수

대통령 4년 연임제가 큰 변화를 가져올 거라고 보지 않는다. 대통령 4년 연임에 대해 부정적인 견해를 갖고 있는 건 아니지만 지금은 대선을 앞두고 개헌에 관한 정상적인 토론이 이뤄지기 힘든 상황이다. 국회의원 선거와 대통령 선거를 인위적으로 맞추는 것이 옳은지에 대해서도 회의적이며 4년 연임으로의 개헌이 실제로 가능할지 지금으로서는 알 수 없다.

정리=이종석 기자 wing@donga.com

김동욱 기자 creating@donga.com