지방선거 득실 계산… 민주당-한국당, 접점없는 ‘개헌’ 대치

여야, 개헌 둘러싼 속내는

연말 정치권이 그간 잠잠하던 개헌 이슈로 달아오르고 있다. 더불어민주당과 자유한국당은 31일 활동시한이 종료되는 국회 헌법개정특별위원회(개헌특위) 기한 연장 문제로 25일에도 한 치의 양보 없는 설전을 벌였다. 국회는 개헌을 둘러싼 갈등으로 대법관 임명동의안과 법안 처리가 무산되는 세밑 파행을 이어가고 있다. 지난 대선에서 여야 공통 공약이었던 개헌을 놓고 정치권이 대립하는 진짜 속내가 무엇일지, 개헌 논의가 어떻게 전개될지 따져본다.

○ “동시 투표” vs “지방선거 이후”

현재 국회 개헌특위에서는 개헌안 국민투표를 내년 6·13지방선거와 함께 진행할지가 쟁점이 돼 있다. 민주당은 대선 때 3당 후보들이 모두 개헌을 공약했던 대로 내년 6·13지방선거 때 개헌안을 국민투표에 함께 부쳐야 한다고 주장하고 있다. 반면 한국당은 선거에 영향을 끼칠 수 있는 만큼 내년 지방선거 이후부터 12월 사이로 개헌 국민투표를 미루자고 맞서고 있다.

국민의당은 ‘국회 개헌특위와 정치개혁특위를 통합해서 6개월 연장하고 내년 2월까지 개헌안 발의를 위해 여야가 노력한다’는 중재안을 내놓았다. 민주당은 국민의당의 중재안을 받아들였지만 한국당은 이 역시 거부했다. 한국당은 ‘2월까지 개헌안 발의 노력’에 합의했다가 개헌안 도출에 실패하면 대통령의 개헌안 발의에 명분을 줄 수 있다고 보고 계속 반발을 이어가고 있다.

한국당이 개헌안 동시 투표를 반대하는 일차적 이유는 ‘정권 심판’이라는 지방선거의 성격이 흐려진다는 것이다. 내년 지방선거는 5·9대선 이후 문재인 정부가 처음으로 중간 성적표를 받아 드는 선거다. 한국당은 또 여권이 권력구조 개편보다 지방분권에 집중하는 것이 선거 승리를 위한 전략이라고 의심하고 있다.

○ 1년 활동한 개헌특위 초안도 못 만들어

국회 개헌특위는 1월 출범했다. 박근혜 전 대통령 탄핵 사태를 겪으면서 탄핵의 핵심 요인으로 지목된 ‘제왕적 대통령제’를 개선해 달라는 국민적 요구를 헌법에 담기 위해서였다. 특위는 1987년 제정된 현행 헌법의 틀을 바꾸는 재설계에 나섰다. 기본권과 지방분권, 경제, 재정, 권력구조, 정부형태, 정당, 선거제도, 사법부 등 다양한 분야를 대상으로 매주 화요일 23차례의 정기회의를 열고 논의를 이어왔다.

하지만 지금까지 개헌안 초안도 마련하지 못했다. 세종시=행정수도 명문화, 동성동본, 동성애 찬반 등 민감한 사회적 이슈를 개헌안에 넣을지 주요 의제 선정도 하지 못했다. 개헌과 함께 다뤄져야 할 선거구제 개편 논의는 정치개혁특위 안건으로 올리지도 못했다.

○ 개헌 논쟁, 결국 대통령의 손에

여야의 개헌 논의가 막다른 골목에 다다르면서 여권에선 대통령 발의 개헌론이 부쩍 힘을 얻어가고 있다. 정세균 국회의장은 동아일보 인터뷰에서 “국회가 내년 2월까지 개헌안 합의에 이르지 못한다면 대통령에게 개헌안 발의를 먼저 요청하는 것도 불사할 생각”이라고 밝힌 바 있다. 청와대도 대통령 직속 정해구 정책기획위원장을 중심으로 개헌안 마련에 착수한 것으로 알려졌다.

이에 따라 여야는 지방선거 개헌안 동시 투표를 위한 개헌안 발의의 마지노선인 내년 3월까지 국회에서 치열한 주도권 싸움을 벌일 것으로 보인다. 개헌 책임론 또는 무산론이 내년 지방선거의 핵심 쟁점이 될 가능성도 있다.

민주당은 개헌이 국민적 명분이 있는 이상 손해 볼 것이 없다는 기류다. 한국당이 끝까지 지방선거-개헌안 동시 투표에 반대할 경우 한국당을 ‘개헌 반대 세력’으로 묶어 압박해 나갈 계획이다. 또 개헌과 선거구제 개편을 고리로 한 민주당 국민의당 바른정당 정의당 등 4당 연대를 통해 한국당을 고립시키는 구상도 거론된다.

그렇지만 한국당이 개헌 저지선을 확보하고 있어 민주당의 압박도 한계가 있을 수밖에 없다. 대통령 개헌안이 발의돼도 국회에서 3분의 2 이상이 찬성하지 않으면 국민투표에 부칠 수 없다. 한국당은 민주당이 실제 개헌이 불가능하다는 것을 알면서도 개헌 무산에 대한 책임을 야당에 떠넘기기 위해 대통령 발의라는 모양새만 취하는 것이라고 내심 보고 있다.

민주당의 한 중진 의원은 “현실적으로 여야가 내년 초까지 개헌안에 합의하는 것은 어렵다고 본다. 대통령이 어떤 형태로든 개헌의 동력을 만들어 낼 수밖에 없는 상황”이라고 전했다.

길진균 leon@donga.com·홍수영·박성진 기자