佛헌법 ‘지방에 권한 이양땐 재원도 이양’ 명시

[국민은 이런 개헌을 원한다]지방자치 조항 佛 14개, 한국 2개
“헌법근거 빈약해 재정자립 한계”

“프랑스는 비종교적·민주적·사회적·불가분적 공화국이다. (중략) 프랑스는 지방분권적으로 구성된다.”(프랑스 헌법 1조 1항)

프랑스는 한국보다 수도권 집중도가 상대적으로 낮은데도 지방분권 조항을 2003년 개헌 과정에서 충실히 반영했다. 오랫동안 중앙집권적 전통을 유지해왔지만 현대의 복잡하고 다양한 가치를 반영하기 위해 추진한 조치다. 지방분권과 관련된 3개 조항을 총 14개로 늘려 지방자치단체의 자치행정권과 자치재정권을 명시했다.

당초 프랑스에서도 지방분권 원칙을 위배하는 정책결정과 사례가 빈번했다. 이를 근본적으로 해결하는 방법이 헌법 개정이었다고 한다.

안영훈 한국지방행정연구원 연구위원은 “2003년 개헌으로 중앙에서 지방으로 사무와 재원이 이양되는 효과를 봤다. 프랑스의 정부와 지자체 간 평등은 지도감독 관계가 없는 동등한 법적 지위를 의미한다”고 분석했다.

이에 비해 수도권 공화국이라 불리는 한국의 헌법상 지방자치 조항은 빈약한 편이다. 지자체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 자치 규정을 제정할 수 있다(117조)와 지자체에 의회를 두고 그 조직과 운영에 대한 사항은 법률로 정한다(118조)는 조항뿐이다.

전문가들은 지방자치에 대한 헌법적 근거가 빈약하다 보니 법률 개정만으로도 지방자치를 실현할 수 있다는 논리가 반복됐다고 지적한다. 정권마다 특별법으로 지방분권을 공약했지만 공염불에 그치면서 실질적 지방자치와는 거리가 멀어졌다는 것. 이상경 전 헌법재판관은 “현행 2개 조항으로는 아무리 지방분권을 강화하려 해도 한계가 있다. 지자체의 인사권 범위도, 예산조달 방안도 한정돼 지자체의 재정자립도는 악화됐다”고 말했다.

현재 개헌 논의에서도 지자체에 입법권과 재정권 등 권한을 대폭 이양한 해외 헌법 조항이 검토되고 있다. “연방의 위임으로 주가 집행하는 경우에는 연방은 이에 소요된 비용을 부담한다”(독일 기본법 104조), “국가와 지자체 간 모든 권한이양은 사무수행에 조달된 재원의 이양을 수반한다. 법률에 지자체 간 평등을 위한 조정 조항을 둔다”(프랑스 헌법) 등이다.

이를 토대로 △지방정부의 법률제정권 △지방과세권의 보장 △재정조정제도에 관한 헌법적 보장 △지방분권국가의 헌법적 명시 등 다양한 의견이 쏟아지고 있다. 이를 두고 “지방정부에 과감히 권한을 이양하고 조세체제를 개편해야 한다”는 의견과 “지방세 비율만 개편하면 된다”는 입장이 미세하게 엇갈리기도 한다.

여당인 더불어민주당은 개헌에 지자체 대신 ‘지방정부’라는 표현을 쓰기로 했다. 또 법률과 충돌하지 않는 범위에서 자치법률 제정이 가능하도록 하는 데 의견을 모았다.

장관석 기자 jks@donga.com