“방위비 갈등으로 올해 주한미군 지상군 전투부대 없어질 수도”

2017년 6월 28일 경기 평택시 주한미군 험프리스 캠프에서 임무를 교대하는 미1보병사단 1기갑전투여단과 미1기병사단 2기갑전투여단. [양회성 동아일보 기자]

주한미군 주둔을 지원하는 방위비분담금협정 협상이 표류하고 있다. 미국은 지난해 연말 서울에서 열린 제10차 한미방위비분담금 특별협정 체결을 위한 협상에서 분담금의 50% 인상을 요구했다. 또 협정 유효기간을 5년에서 1년으로 줄이자고 했다.

우리 측은 미국의 방위비 분담금 인상 요구가 근거가 없고 과도하다며 목소리를 높이고 있다. 지난해 타결해 올해부터 집행해야 할 분담금 협상이 올해로 넘어오면서 도널드 트럼프 미국 대통령이 주한미군을 감축할 수도 있다는 얘기까지 나온다. 70년을 유지해온 한미동맹 근간이 흔들린다는 걱정의 목소리가 커지고 있다.

그간 방위비 분담금 협상은 한미 양국의 대사급이 추진해왔으나 결렬됐다. 앞으로는 양국의 장관급 또는 그 이상 레벨에서 얽힌 매듭을 풀어야 한다는 주문도 나온다. 그러나 그동안 회담이 양국의 훈령을 받아 진행돼왔고 양측의 입장이 물러설 수 없는 평행선을 달리고 있다. 정상회담이 진행된다고 해서 원만한 해결이 이뤄질 것 같지 않다는 데 문제의 심각성이 있다.

특히 방위비 분담금 협상은 북한의 핵위협과 한반도 비핵화 추진 과정에서 파생될 수 있는 정전협정을 평화협정으로 전환하는 문제와 전시작전통제권 전환 문제, 한미연합훈련 중지, 미 전략자산 전개 보류, 미국의 핵우산인 확장억제전략과 밀접하게 물고 물려 있다. 한국 안보지형을 흔들 폭발력을 갖고 있다. 필자는 방위비 분담금 협상 경험이 있는 전현직 한미 관계관과 한미관계 전문가 등을 통해 이 문제를 심층 진단했다.

미 ‘1조3300억 달러’ 제시

2018년 6월 26일 서울 서초동 국립외교원에서 열린 한미 방위비 분담 협상 제4차 회의. [동아DB]

방위비 분담금은 한국과 미국 간 상호방위조약에 따라 1966년 한미 정부가 체결한 주한미군지위협정(SOFA)을 근거로 1991년 맺은 방위비분담협정에 의해 지불된다. SOFA 제5조 1항은 한국이 주한미군에 시설과 구역을 제공하면 미국은 주한미군 유지 경비를 부담하도록 했다. 1980년대 이후 미국의 재정 적자 누적 및 동맹국의 경제성장으로 인해 미국은 미군 주둔 비용 분담을 동맹국에 요청했다. 이에 일본은 1987년부터 협정을 체결했고 한국은 1991년 이후 2~5년 단위로 방위비분담협정을 체결해 분담금을 지불해왔다.

한국이 낸 분담금은 1991년 1억5000만 달러에서 2018년 8억6398만 달러(2018년 12월 31일 환율 기준, 원화 9602억 원)로 23년간 9배가량 늘었다. 1998년 외환위기 때는 우리의 어려운 경제 사정 때문에 일시적으로 줄었다. 2005~06년엔 주한미군 감축으로 비용이 동결됐다.

2014년부터는 유효기간 5년의 제9차 방위비분담특별협정 합의사항이 적용되고 있다. 전전(前前) 연도 소비자물가지수 상승률을 적용해 매년 인상하되 인상률은 4% 이하로 하고 있다. 예산 편성 및 결산의 투명성을 강화하기 위해 국회 보고도 의무화했다.

방위비 분담금 협상 결렬의 일차 배경으론 트럼프 대통령의 강경한 입장이 꼽힌다. 한 소식통에 따르면, 트럼프는 주한미군 주둔비용 중 한국이 부담할 방위비분담금으로 12억 달러(약 1조3300억 원)를 제시했다고 한다. 트럼프 대통령은 “1년에 들어가는 주한미군 주둔 비용 35억 달러(약 3조9000억 원) 중 6억 달러(약 6600억 원)만 한국이 내고 있다”며 이를 고치겠다는 뜻을 분명히 했다. 이에 따라 “(6억 달러의) 두 배인 12억 달러를 내야 한다”는 기준을 내놨다는 것이다. 12억 달러는 2018년 한국이 제공한 방위비분담금(9602억 원)보다 50% 오른 수준이다. 한국 입장에서 12억 달러는 난데없이 나온 수치다.

미국 언론인 밥 우드워드의 저서 ‘공포: 백악관의 트럼프’에 의하면 트럼프 대통령은 지난해 1월 문재인 대통령과 통화에서 “180억 달러 무역 적자와 35억 달러의 주한미군 주둔 비용을 용인할 수 없다”고 압박했다고 한다. 트럼프 대통령은 또 괌에서 폭격기가 날아가는 데 7시간이 걸린다면서 “나는 그것을 자산으로 인식하고 있고 (훈련 중단으로) 납세자의 세금을 절약한다”고 말했다. 한미연합훈련 중단을 한반도 평화 분위기 조성보다 비용 절감 차원으로 접근하는 모습을 보인 것이다.

트럼프 대통령은 “우리에게서 엄청난 무역 흑자를 가져가는 부자 나라들의 군대에 돈을 주는 것은 안 된다”고 덧붙였다. 이는 현재 미국과 진행하고 있는 한미 방위비분담금협상이 왜 결렬됐는지 트럼프 대통령의 인식이 어떠한지를 잘 보여주는 대목이다.

‘주둔비용 35억 달러’는 기존 미 국방 당국의 입장과 다르다. 빈센트 브룩스 전 주한미군사령관은 2016년 4월 미국 상원 인준청문회에서 “2015년 한국이 낸 분담금이 8억800만 달러”라며 “주한미군 전체 주둔비용의 약 50%에 해당한다”고 증언했다. 이에 따르면 주한미군 전체 주둔비용은 17억 달러 정도다. 박원곤 한동대 국제지역학과 교수는 “트럼프 대통령이 거론한 ‘35억 달러’는 주한미군 인건비, 주한미군 가족 체류 비용에다 전략자산 전개 비용까지 포함한 액수로 보인다”고 추정했다.

문제는 한국이 실제로 ‘8억6398만 달러’를 부담하는데도 트럼프 대통령은 이를 ‘6억 달러’로 인식하고 있다는 점이다. 여기엔 카투사(KATUSA) 지원, 사유지 임차료, 미군기지 주변 정비 등 직·간접 지원 비용은 포함돼 있지 않다. 특히 억울한 것은 한국이 방위비 분담금 외에도 다양한 분야의 직·간접 지원을 통해 약 3조4000억 원 규모의 지원을 하고 있다는 점이다. 한국은 이점을 트럼프 대통령에게 잘 인식시키지 못하고 있다.

일본보다 낮고 나토보다 높아


한국이 이처럼 큰 액수의 주한미군 주둔비용을 대고 있음에도 트럼프 대통령은 오히려 전략자산 전개 등 연합훈련 비용도 지불해야 한다는 논리를 펴고 있다. 트럼프 대통령을 비롯한 미 행정부로부터 한미연합훈련 비용을 부담하라는 요구를 받게 된 것은, 전임 정부 시절부터 국민을 안심시킬 목적으로 한국 정부가 연합훈련 증가를 요구해온 측면이 크기 때문이다. 사실 트럼프 대통령의 전략적 사안에 대한 잘못된 인식은 대통령 후보 시절부터 표출됐다. 그러나 이를 해소하려는 현 정부의 노력은 절대적으로 부족했다.

그러면 우리나라의 방위비 분담금은 다른 나라에 비해 어느 수준일까. 전 세계에 주둔 중인 미군에 대한 방위비 분담금은 국가마다 지원 형태와 산정 방식 등에 차이가 있어 획일적으로 비교하기 어려운 게 현실이다. 정부 당국은 대체로 “미군 주둔비용 중 분담하는 비율을 기준으로 하면 우리는 일본보다는 낮지만 독일 등 나토(북대서양조약기구)보다는 높은 수준”이라고 설명한다. 하지만 분담금 비율을 국내총생산(GDP) 기준으로 따지면 우리가 세계에서 가장 높은 수준이라는 분석도 있다.

대체로 우리 분담 비율이 조금씩 높아져 지금은 50%에 육박하는 상태다. 하지만 미군 주둔비용의 75%를 직접지원비로 지원하는 일본보다는 낮은 게 분명해 보인다. 나토 회원국 중 독일의 분담 비율은 2000년대 초반 30여% 수준이었지만 지금은 30% 미만으로 낮아진 것으로 알려져 있다.

그런데 정부와 이용민 민주연구원 연구위원에 따르면, 미국에 지불한 방위비 분담금의 90% 이상이 집행과정에서 우리 주머니로 되돌아온다. 한국이 내는 분담금은 인건비(40%)·군사건설비(40%)·군수지원비(20%) 등 3개 분야로 구성돼 있다. 인건비의 대부분은 우리 근로자 임금이기 때문에 100% 국내 경제로 환원된다.

“한국 근로자·기업에 주로 지급”


군사건설비는 연합방위에 필요한 주한미군의 막사와 환경시설 등으로 현금으로 지급하는 약 12%의 설계·감리비를 제외하곤 한국 업체가 공사계약, 발주, 공사관리를 한다. 집행액의 88%가 우리 경제로 되돌아온다. 군수지원비는 미군 탄약 저장, 항공기 정비, 수송 지원 등을 위한 용역과 물자 지원으로 우리 업체가 사업을 시행토록 돼 있어 집행액 100%가 국내 경제에 환원된다. 게다가 한국에 있는 미군 탄약은 한반도 유사시에 사용하며, 전시에 한국군이 빌려 쓴다.

분담금 협상은 오랫동안 골칫덩어리였다. 매년 열리는 한미연례안보협의회의에서 양국이 충돌하는 단골 메뉴였다. 어떤 해엔 불과 500만 달러(60억원)를 놓고 한미 국방부가 판이 깨질 정도로 맞서기도 했다. 이런 좋지 않은 기억 탓에 분담금 협상을 외교부로 넘겼다. 그래서 외교부에 방위비 분담금 전담 대사가 생겼다. 협상도 매년 하지 말고 5년마다 기준을 정하기로 했다. 껄끄러운 돈 문제는 적게 협상하고 한미동맹은 잘 유지하자는 의도에서였다.

분담금 문제는 미 동맹국 가운데 한국에서 가장 논란거리다. 일본이나 독일에선 큰 말썽이 없다. 두 나라가 패전국이라는 업보도 있지만, 분담금을 정하는 방식이 ‘소요 충족형’이어서다. 미군이 필요하다고 제기하는 부분을 웬만하면 충족해 준다고 한다. 실무에서 제기하는 소요를 종합하는 방식(bottom-up)이어서 큰소리가 나지 않는 것이다. 반면 한국은 총액을 정한 뒤 배분하는(top-down) ‘총액형’이다. 1조 원에 가까운 큰 금액을 한 번에 정하다 보니 당연히 관심을 끌고 말도 많아진다.

“증액 불가피”

2018년 6월 26일 서울 서초동 국립외교원에서 만난 장원삼 한국 한미방위비협상대사와 티모시 베츠 미국 한미방위비협상대사. [동아DB]

일부 전·현직 방위비 분담금 협상 담당자들은 “우리나라가 주한미군 주둔비용의 100%인 2조 원까지는 아니더라도 일정 수준 이상 증액해주는 것은 불가피하다”고 말한다. 한 인사는 “문재인 정부는 방위비 분담금을 적당히 올려주고 한미동맹의 균열을 막아야 한다”고 했다.

“분담금을 올려주면서 미국 측에 요구할 것을 정정당당하게 요구하는 것이 낫다”는 주장도 나온다. 지난해 11월 10일 세종연구소의 비공개 정책포럼에서 한 참석자는 “방위비 분담금 증액에 대한 반대급부로 미 전략자산 순환배치 보장 등을 요청해야 한다”고 말했다. 미 항공모함 전단과 전략폭격기 등 전략자산의 한반도 배치 비용은 그동안 전액 미국 측이 부담해왔다. 미 정부와 군 일각에선 “한국의 경제력이 크게 성장했지만 과거 못살 때처럼 아쉬울 때마다 미군에 손만 벌린다”고 부정적 반응을 보여왔다.

한미 관계가 돈독할 때엔 큰 문제가 아니었다. 서로 감정이 상한 적은 있지만, 지금처럼 심각하지는 않았다. 그러나 지금의 방위비 분담금 갈등은 동맹에 근본적 균열을 몰고 올 정도로 심각하다. ‘미국 우선’을 외치는 트럼프 대통령이 한국의 안보 무임승차를 지적하고 있다. 비용을 내지 않는 동맹은 동맹이 아니라는 것이다. 그는 분담금 협상을 두고 “끔찍한 군사협정” “우리는 호구(sucker)가 아니다”는 노골적인 표현도 서슴지 않았다.

특히 한미동맹이 올해 시험대에 오를 수 있다는 전망이 제기되는 것은 북한 비핵화 추진 과정에서 한미 간의 속도 문제에 대한 시각차가 누적된 데다 방위비 분담금 문제까지 겹쳤기 때문이다. 미국 조야에선 제임스 매티스 전 국방장관 사퇴 이후 한미동맹이 ‘비극적이고 갑작스러운 종식’ 단계로 접어들 수 있다는 경고가 나왔다.

미국 외교 전문지 디플로매트는 “방위비 분담금 협상이 시한을 넘긴 것이 이번이 처음은 아니지만, 이번엔 여러 면에서 근본적으로 다르다. 협상 교착으로 인한 가장 큰 문제는 믿을 만한 안보 파트너로서 미국에 대한 신뢰가 붕괴될 것이란 점”이라고 했다. 이어 이 매체는 한국 정부가 방위비 분담금 증액을 거부할 경우 “트럼프 대통령이 2차 미·북 정상회담에서 일방적으로 주한미군 감축을 선언할 수도 있다”고 했다.

미국 민주주의수호재단 데이비드 맥스웰 연구원은 “트럼프 대통령의 동맹관이 변하지 않을 경우 트럼프 대통령은 한국이 전액을 부담하는 것 이외에 어떤 것을 받아들일지 불확실하다”고 했다. 그는 “만약 트럼프가 받아들이지 않을 경우 미군은 곧 한반도를 떠날지도 모르고, 한미동맹은 비극적이고 갑작스럽게 종식될 것”이라고 했다. 소식통은 “미 현지에서 방위비 분담금 문제를 본격적으로 한미동맹과 연관지어 언급하는 점은 주목할 부분”이라고 했다.

일본의 국제문제 전문가인 후나바시 요이치(船橋洋一·75) 아시아퍼시픽 이니셔티브 이사장은 “미국이 6·25전쟁 직전처럼 한국은 중요하지 않다는 전통적인 입장으로 회귀해, 한미동맹을 해체하려는 것에 대비해야 한다”고 조언했다. 즉 제2의 애치슨라인이 설정되어 한국이 미국의 방어선에서 제외될 가능성이 높아지고 있고 무기체계의 놀라운 발전으로 굳이 주둔하지 않더라도 원거리에서 전투력 투사가 가능해졌다는 것이다.

주한미군 안전판 없다


방위비 인상은 ‘비용’을 최우선시하는 트럼프 대통령의 가치관인 동시에 미국 국민에게 공언한 사항으로 그의 자존심이 걸린 문제다. 우리 정부가 양보하지 않으면 협상이 결렬되고 주한미군 감축·철수가 선언되는 파국이 올 수도 있다. 매티스 국방장관과 켈리 백악관 비서실장의 사임으로 인해 트럼프에게 바른말을 하는 소위 ‘어른의 축(axis of adults)’도 없다. 누구도 트럼프의 결심을 막기 어렵다.

국방수권법도 주한미군 철수를 막아줄 안전판이 아니다. 주둔 병력 규모를 결정하는 것은 대통령의 고유 권한이다. 국방수권법은 미국 의회가 주한미군 병력을 2만2000명 이하로 줄이는 데 드는 예산을 통제하겠다는 것이고, 이마저 새 회기가 시작되는 올 9월 종료된다.

방위비 문제를 잘 아는 한 전직 군 인사는 충격적인 증언을 했다.

“트럼프 대통령이 결심만 하면 주한미군 2만8000여 명 가운데 6000여 명은 당장 줄일 수 있다. 주한미군은 대부분 지휘·행정, 항공기·포병 등 전투지원부대로 이뤄져 있다. 전투부대는 9개월 순환부대인 2사단 예하 1개 기갑여단뿐이다. 미2사단은 보병여단, 기갑여단, 항공기갑여단, 화력여단 등 4개 여단으로 구성돼 있었다. 이 중 보병여단은 이라크 전투에 투입된 후 본토로 복귀했다. 사실상 감축된 것이다. 이어서 기갑여단은 2015년 해체됐다. 본토에서 기갑여단을 9개월 단위로 순환교대 배치하고 있다. 방위비 분담금 협상이 미국 측 요구대로 되지 않고 김정은의 비핵화 지연 전략에 말려들면 트럼프 대통령이 올해 7월 교대 예정인 기갑여단의 후속 부대를 안 보내는 상황이 올 수 있다. 소위 인계철선이라는 지상군 전투부대가 주한미군에 없어지는 초유의 상황이 된다.”

“안보에 인색할 이유 있나”


이런 와중에 지난해 ‘남북군사합의와 약소지향의 국방개혁 2.0’으로 한국군은 빠르게 약화되고 있다. 김정은 북한 국무위원장은 신년사에서 한걸음 더 나아가 남북군사합의를 사실상 불가침선언이라면서 범위를 전국으로 확대하자고 요구했다. 앞으로 우리의 전력 증강도 남북군사공동위에서 논해야 한다.

트럼프 대통령은 시리아에서 미군 철수를 결정했다. 군의 한 관계자는 “문재인 정부는 북한과의 협상엔 유연하면서 미국과의 협상엔 강경하다. 주한미군은 안보에 기여하는 가성비가 매우 높다. 숨 쉬는 공기와 같은 안보에 지나치게 인색할 이유가 있느냐”고 반문했다.

김기호 경기대 정치전문대학원 초빙교수 missionhero@naver.com

<이 기사는 신동아 2월호에 실렸습니다>