국내 중소도시 77곳중 18곳 소멸위기… “향후 10년이 골든타임”

[2023 새해특집/지방 소멸에서 지방 부활로]〈1〉지방 소멸위기, 중소도시로 확대
김제-태백-정읍-상주-남원 등 18곳… 지자체, 상수도 등 운용 불능 위기
13곳은 응급 대처도 힘든 사각지대… 지자체, 대책없이 ‘인구쟁탈전’ 급급
“도시기능 압축-분산인구 재배치를”

지난해 12월 28일 오후 전북 김제시 요촌동에 있는 김제전통시장 거리가 텅 비어있다. 2000년대 들어 김제시에 신규 택지가 개발되고 인근에 전주혁신도시가 생긴 이후 이 일대 인구는 늘지 않고 구도심 공동화 현상이 더욱 심각해졌다. 김제=최동수 기자 firefly@donga.com

《지방 중소도시 77곳 중 23.4%인 18곳이 인구 소멸 위기에 처한 ‘축소도시’인 것으로 나타났다. 특히 이 18곳 중 13곳은 주민 절반 이상이 재난, 범죄, 응급상황에 처할 경우 골든타임 내 대응할 수 있는 ‘골든타임 트라이앵글’의 사각지대에 거주하는 것으로 분석됐다.》




#1. 지난해 12월 28일 오후 전북 김제시 요촌동 김제전통시장. 150m가 넘는 시장 거리에는 상인들을 제외하면 노인 1, 2명뿐이었다. 시장에는 ‘청년상인 추가 모집’이라는 현수막만 펄럭일 뿐 적막감이 감돌았다. 오인종 김제전통시장 상인회장(75)은 “청년몰 사업자 9곳 중 3곳이 임대료 지원이 끝나자 나가버렸다”며 한숨을 쉬었다.

상가 1층 곳곳에는 색이 바랜 ‘임대 문의’ 종이가 붙어 있었다. 외부인 출입을 막기 위해 걸어놓은 자물쇠는 녹이 슬었다. 1980년대까지만 해도 김제의 번화가로 꼽혔지만 2000년 초 김제시 검산동에 새 아파트가 들어서면서 이젠 인적 드문 거리가 됐다.

#2. 충남 공주시 중동 웅진로. 이곳 의료원삼거리부터 중동교차로까지 약 400m 왕복 4차선 도로변은 과거 공주시의 최대 학원가로 불렸다. ‘교육의 도시’라는 명성처럼 반경 500m 안에 공주대사범대부설중·고, 중동초 등 초중고교 8개가 몰려 있고 건물마다 학원이 빽빽이 들어서 있었다. 하지만 지난해 12월 30일 찾은 거리에서는 학원 20여 개만 겨우 명맥을 유지하고 있었을 뿐 거리를 오가는 학생이 거의 보이지 않았다.

인구 감소 속도가 빨라지면서 지방 중소도시 77곳 중 18곳은 인구 소멸 위기에 처한 ‘축소도시’인 것으로 나타났다. 특히 축소도시 18곳 중 13곳은 주민 절반 이상이 재난, 범죄, 응급상황에 처할 경우 골든타임 내 대응할 수 있는 이른바 ‘골든타임 트라이앵글’의 사각지대에 거주해 위기 상황에 취약한 것으로 분석됐다. 2029년부터 제 기능을 상실하는 도시가 나오며, 지방 소멸 위기가 농어촌은 물론이고 중소도시에도 덮치는 것으로 향후 10년간 제대로 대응하지 않으면 지방 소멸이 가속화될 거라는 지적이 높아지고 있다.

○ 2029년부터 기능 잃어…위기 대처 미비 현실화

1일 동아일보가 국토연구원에 의뢰해 특별시와 광역시를 제외한 전국 77개 시의 인구 통계(2000∼2020년)를 분석한 결과 김제와 공주 등 18개 도시가 ‘축소도시’로 분류됐다. 축소도시는 인구 감소로 도로, 상수도 등 도시기반시설의 공급 과잉이 나타나 자체적으로 도시 기능을 유지할 수 없게 되는 도시다.

특히 지역별 미래 인구를 마강래 중앙대 도시계획부동산학과 교수에게 의뢰해 추정한 결과 김제는 2029년이면 이런 공급과잉이 누적돼 도시기반시설을 유지할 능력을 잃은 ‘도시기능 상실’ 상태에 빠질 것으로 전망됐다. 이어 2034년 강원 태백, 2036년 전북 정읍, 2040년 경북 상주와 전북 남원시가 순차적으로 도시기능 상실 상태에 접어들 것으로 나타났다.

도시가 제 기능을 잃으면 재난 대처 등 공공 서비스조차 어려워진다. 실제 축소도시에서는 이 같은 우려가 이미 현실화되고 있다.

국토연구원이 축소도시 18곳의 ‘골든타임 트라이앵글’ 현황을 분석한 결과 13개 도시의 인구 절반 이상이 골든타임 트라이앵글 사각지대에 거주하는 것으로 나타났다. 골든타임 트라이앵글은 소방서(재난, 사고) 5분, 경찰서(범죄) 5분, 응급의료기관(응급상황) 15분 이내 출동 시간을 충족하는 지역을 뜻한다.

경북 영주·영천시, 경남 밀양시, 강원 태백시는 이 트라이앵글 내 거주 인구가 아예 없었다. 김제시의 트라이앵글 내 거주 비율은 2.1%에 그쳤다. 생명과 안전에 직결된 위급상황에 제때 도움을 받을 수 없는 인구가 그만큼 많다는 것이다.

구형수 국토연구원 선임연구위원은 “축소도시는 새로 시설을 설치하기보다 기존 시설이 있는 지역으로 거주민을 이주시키는 게 더 효과적”이라며 “양적 인구를 늘리기보다는 현 인구가 높은 삶의 질을 누리도록 인구 및 도시 계획을 새로 짜야 한다”고 했다.

○ 지방도시 ‘인구 쟁탈전’… 연초만 인구 반짝 증가

지방 도시들이 인구 소멸에 대처하는 모습은 단기 목표에 집중돼 있다. 인구 유입을 위해 신규 택지 개발과 각종 현금성 지원을 앞세우지만 수도권에서 인구가 유입되기보다 지역과 지역 간에 인구를 빼앗거나 심지어 같은 지역 내에서도 인구를 빼앗는 ‘제로섬 게임’에 치중하고 있다.

지자체의 택지 개발 사업은 구도심과 신도심 간 인구 쟁탈전으로 이어진다. 김제시 구도심인 김제역에 인접한 신풍동 인구는 2011년 이후 10년 동안 14.3% 감소했고, 요촌동도 이 기간 0.5% 증가에 그쳐 인구가 사실상 정체 상태다. 반면 2010년대 미니 신도시로 개발된 검산동 인구는 11.1% 증가했다. 이 기간 김제시 전체 인구는 13% 감소했다. 택지 개발 사업이 김제시 전체 인구를 늘리는 데는 실패하고, 김제 내 다른 지역 인구를 신도심으로 빼앗아 구도심이 공동화되는 결과를 낳았다.

지방 도시 간 인구 쟁탈전이 벌어지기도 한다. 전남 광양시는 2016∼2020년 매년 12월 인구가 15만5000명 이상으로 늘었다가 이듬해 2월이면 15만 명을 간신히 넘는 수준으로 줄어드는 일이 반복됐다. 광양시가 소속 공무원에게 인구 전입을 독려하고 전입 성과에 따라 인사평가에서 가점을 부여하는 등 인근 도시 간 인구 유치전이 과열됐던 시기다.

하지만 이 시기 전남 여수, 순천, 광양시 총인구는 2015년 72만2600명에서 2021년 말 70만8700명으로 꾸준히 감소했다. 세 도시 간 인구를 뺏고 빼앗겼을 뿐 지역 전체 인구가 늘지 못했다. 한 지자체 공무원은 “인구수에 따라 지방 교부금이 결정되다 보니 연말이면 ‘인구 유치’ 지시가 떨어져 스스로 이리저리 전입신고하는 공무원들도 꽤 있다”고 전했다.

지자체의 경쟁적인 현금성 지원 역시 출혈경쟁에 그친다. 지난해 9월 김제시는 성인 1명당 100만 원씩 재난지원금을 지급했다. 전북 시군구 중 가장 큰 규모다. 지난해 11월 말 김제시 인구는 2021년 말 대비 534명 늘어 ‘재난지원금 효과’를 본 것으로 나타났다. 하지만 청년 인구는 35명 증가에 그쳤다.

대표적인 균형발전 사업인 혁신도시도 지방 간 인구 쟁탈전을 가속화시키는 것으로 나타났다. 김제시는 인접한 전주혁신도시 조성이 마무리된 2015년 인구수 9만 명 선이 처음 무너졌다. 공주시는 세종시로의 인구 유출로 타격을 입었다.

전문가들은 축소도시가 인구 감소라는 현실을 뉴노멀로 받아들이고 적응 방안을 찾아야 한다고 강조했다. 고영우 한국노동연구원 연구위원은 “이제는 수요와 맞지 않는 공간을 어떻게 비울지 고민하고 그에 따라 정책을 펴야 하는 시점”이라고 했다.

도시 기능을 효율적으로 압축하고 거점을 마련해 도시 자생력을 키워야 한다는 지적도 나온다. 마강래 교수는 “제 기능을 상실하는 축소도시가 늘면 ‘소멸 비용’을 결국 중앙 정부의 재정, 즉 국민 세금으로 치러야 한다”며 “교통 거점을 위주로 고밀 개발하는 등 도시 기능을 압축하고 분산된 인구를 재배치해야 한다”고 했다.