너도나도 첨단산업 키우기, 중복투자로 경쟁력만 떨어져
정치논리 따른 선심개발 지양
권역 특성 맞춘 산업개편 필요
《부산 신세계 센텀시티가 최근 미국 뉴욕의 메이시 백화점을 제치고 세계 최대 규모의 백화점으로 기네스북에 올랐다. 신세계 센텀시티는 3월에 개장했다. 이 백화점 방문 고객 중 10%가 외국인이다. 주말 고객 중 절반은 부산 사람이 아니다. 경인권 고객이 8.7%나 된다. 이곳과 연결된 부산 지하철 센텀시티역의 이용객 수도 90% 정도 증가했다. 극장, 아이스링크, 골프라운지 등 종합 엔터테인먼트 시설을 갖춘 복합 쇼핑공간이 들어서면서 지방이 경인권과 해외 관광객을 끌어들이는 ‘역(逆)빨대효과’가 나타난 것이다.》
동아일보 미래전략연구소와 세계적 컨설팅회사인 모니터그룹이 세계 20개 메가시티리전(MCR·광역경제권)을 대상으로 경쟁력 순위를 평가한 결과에서 부울경권(부산·울산·경남)은 거점도시인 부산의 서비스 산업 육성 등 기능 강화가 급선무로 분석됐다. 또 거점도시를 중심으로 각 지역의 특성을 고려한 차별화 전략이 지방 광역경제권이 세계 MCR와 경쟁할 수 있는 대안으로 제시됐다.
○ 거점도시 키우고 광역교통 인프라로 연계
부산 인구는 1998년 384만 명에서 2007년 362만 명으로 연평균 0.6% 감소했다. 부산 경제가 국내총생산(GDP)에서 차지하는 비중도 같은 기간 6.2%에서 5.6%로 감소했다. 노동생산성은 울산의 35%, 경남의 75% 수준에 불과하다. 1970년대 이후 울산, 경남에서는 제조업의 고도화가 진행된 반면 부산은 섬유, 신발, 봉제, 가발 등 노동집약적인 경공업 중심에서 고부가가치 산업의 경제구조로 전환하는 데 실패했기 때문이다.
거점도시의 기능 약화는 다른 광역경제권에서도 비슷하게 나타나고 있다. 대전 대구 광주 등 지방 광역시의 1인당 지역내총생산(GRDP)도 충남 경북 전남보다 낮고 성장률도 떨어지는 것으로 나타났다.
이에 따라 철강 도시에서 서비스와 문화도시로 전환하고 있는 영국 맨체스터처럼 광역경제권의 거점도시를 지식기반 산업 구조로 재편하는 노력이 시급한 것으로 나타났다. 서비스업이 집중된 거점도시와 생산과 주거 기능이 있는 주변지역이 광역 교통망을 통해 경제적 통합을 이룰 때 지역 경제의 시너지가 극대화될 수 있기 때문이다.
예컨대 부산은 최근 5년간 가장 빠르게 성장하고 있는 회계, 컨설팅 등 사업 서비스업을 집중 육성할 필요가 많은 것으로 분석됐다. 부울경권에 부족한 서비스업을 부산에 집중시키고, 울산과 경남은 민간 주도의 첨단 제조업으로 재편하도록 지원하는 전략이다.
○ 차별화 전략이 성장 키워드
지역 특성과 무관하게 첨단산업 유치에 나서는 중복투자는 경쟁력을 갉아먹는 요인이다. 과거 16개 시도별로 4개씩 선정한 전략사업의 경우 바이오산업은 서울 강원 충북 대전에, 자동차 부품은 전북 울산 광주 충남에, 전자정보기기는 충남 대전 경북에 겹치기 배분이 많았다.
리처드 브로이드 모니터그룹 영국법인 대표는 “모든 지역이 첨단산업으로 경쟁할 수 없다”며 “차별화된 산업은 지역 고유의 경쟁력에서 찾아야 한다”고 말했다.
사양산업으로 꼽히는 원예농업을 1950년대부터 고부가가치 산업으로 바꾸는 노력을 해 온 네덜란드는 지역 차별화의 대표적인 사례로 꼽힌다. 노동집약적인 농업을 자동화시스템과 연구개발(R&D)을 통해 수출 중심의 고부가가치 산업으로 전환했다.
정치 논리에 따른 인프라 투자도 경계해야 한다. 영국 공영방송 BBC는 5월 한국 지방공항의 실태를 꼬집는 기사를 내보냈다. 하루 평균 이용객 수가 공항 직원 수보다 적은 현실을 비판한 것. BBC는 잘못된 수요예측과 정치인의 선심성 공약이 이 같은 문제를 낳았다고 분석했다.
○ 분권화-광역경제권이 지역격차 해소 대안
한국은 올해 전국을 7개 광역 경제권으로 나누는 ‘5+2’ 광역경제권 정책을 본격 추진하고 있다. 지방 정부에 주는 균형발전특별회계 예산의 일부도 용도를 제한하지 않고 포괄 보조금 형태로 지원해 지방 정부의 권한과 책임을 강조하고 있다.
이를 위해 △지역개발 예산의 투명한 배분과 성과 평가 △효율적인 지역 내의 의사결정체제(거버넌스) △권한과 책임의 분권화 △지방소득세 등 지방재원 확보 등이 필요하다는 지적이 나온다.
1990년대 말 국토를 9개 광역경제권으로 나누는 광역경제권 정책을 도입한 영국의 사례가 대표적이다. 영국 정부는 광역경제권마다 지역개발청(RDA)을 두고 지역 간 격차를 줄이는 노력을 하고 있다. 각 부처의 지역개발 예산은 단일 창구인 RDA를 통해 집행되며 예산은 실업률, 경제적 부가가치(GVA), R&D 지출, 빈곤지역 인구 등 9가지 원칙에 따라 배분된다.
낙후된 북부지역에 가장 많은 예산이 배정되지만 수도권이라고 차별은 없다. 인구가 많고 실업률이 높은 런던권은 9개 경제권 중 2번째로 많은 예산을 배정받는다. 민관 협력도 중요하다. RDA에는 지역 상공인 등 민간 기업이 이사회에 참여한다.
영국 기업규제개혁부(BERR) 앤드루 필드 국장은 “중공업 중심인 북부지역의 침체를 해소하기 위해 광역 단위의 지역개발 전략을 도입했다”며 “RDA에 예산 1파운드를 투입해 4.5파운드의 경제적 부가가치가 창출된 것으로 분석됐다”고 말했다.
<특별취재팀>
■ 광역권 개발 효율성 높이려면
민간참여 컨트롤타워 구축
불필요한 갈등-낭비 없애야
미국 유럽 일본 등 세계 메가시티리전(MCR)의 역점 과제는 ‘컨트롤타워’ 구축이다. 여러 지방 정부와 민간이 협력하는 효율적인 광역 의사결정체제(거버넌스)를 만들지 못하면 불필요한 갈등과 행정 비용의 낭비를 가져오기 때문이다.
영국에서도 최근 광역경제권의 경제개발을 총괄하는 지역개발청(RDA)에 대한 비판이 나오고 있다. 중앙정부가 관할하는 준정부기관이어서 분권화에 역행하는 데다 지역 간 경제적 격차를 줄이는 데 성과를 내지 못하고 있다는 것. 차기 총선에서 보수당이 집권하면 RDA에 대한 구조조정이 단행될 것이란 관측도 나온다.
광역경제권의 초기 단계에서 교통, 관광, 환경 등 특화된 영역부터 광역경제권 간 의사결정모델을 단계적으로 도입할 필요가 있다는 지적도 있다.
피터 뉴먼 영국 웨스트민스터대 교수는 “교통, 전력 등 물적 인프라는 갈등 요소가 적어 지방정부 간 협력과 조율이 상대적으로 쉽다”고 조언했다.
2005년 설립된 프랑스 일드프랑스광역대중교통조합(STIF)은 교통 분야에 특화된 대표적인 광역 의사결정기구다. 파리시, 일드프랑스 등 수도권 지방정부가 참여한 이 조합은 프랑스 수도권의 버스, 지하철, 광역철도를 연계하는 광역 교통계획을 담당한다. 대중교통 사업자를 지정하고 연간 75억 유로(2007년 기준)를 집행할 정도로 권한도 크다.
소피 무가르 STIF 사무국장은 “직원은 교통전문가 등 180여 명이지만 프랑스 수도권 주민 1100만 명이 이용하는 대중교통을 지휘하는 오케스트라 역할을 맡고 있다”며 “역이나 정거장 유치를 둘러싼 지역 간 갈등은 교통문제, 도시개발, 비용 대비 편익 등 객관적 기준에 따라 해결한다”고 말했다.
지역 상공인 등 민간이 참여하는 분권형 거버넌스 모델도 필요하다. RDA는 지역 상공인 등 민간인이 이사회에 참여한다. 미국의 경우 비영리단체인 지역계획협회(RPA)가 교통 인프라, 지역경제 개발 등에 대한 의견을 제시하고 여론을 조성하는 역할을 맡는다.
광역경제권의 의사결정기구에 대한 성과 평가와 모니터링 시스템도 필요하다. 영국 정부는 매년 RDA에 대한 성과평가를 하고 기관장 성과급에 반영하고 있다.
박용 기자 parky@donga.com