[정치권 개헌논의 급물살]통일대비한 권력구조 개편

獨 내각제에 답이 있다

제2차 세계대전으로 독일이 양분된 뒤 서독은 1949년 9월 정식 국가가 됐다. 정부 형태는 내각책임제, 의회는 양원제였다. 이후 1955년 서독의 북대서양조약기구(NATO) 가입과 동독의 바르샤바조약기구(WTO) 가입, 1961년 동독의 베를린 장벽 건설로 분단의 벽은 계속 높아졌다.

그러나 1969년 출범한 빌리 브란트 총리의 사민당 정권은 기민당 정권이 추구해온 ‘서방정책’ 대신 ‘동방정책’(동서화해정책)을 내걸고 옛 소련과 기본조약(1970년), 폴란드와 바르샤바조약(1970년)을 체결했고, 동독과 유엔 동시 가입(1974년)을 성사시켰다.

동서독 국경을 확정한 기본조약 등에 서독 국민은 크게 반발했지만 동방정책은 헬무트 슈미트 정권(사민당)에 이어 통일을 이룬 헬무트 콜 정권(기민당)으로 계속 이어졌다. 특히 콜 총리는 철저한 상호주의 원칙과 경제지원을 대가로 활발한 동서독 간 인적 교류를 실행했다. 옛 소련이 주장한 중립화 통일안을 반대하고 NATO의 회원국으로 남는 통일을 밀어붙였다. 이때 야당의 지지가 큰 힘이 됐다.

바이마르공화국 붕괴와 히틀러 체제에 대한 반성에서 비롯된 독일의 내각제는 극단주의 정당과 독재자의 출현을 막으려는 목적이 컸다. 강력한 연방제, 권력 분립 강조, 대통령 권한 축소, 5% 미만 득표 정당의 원내 진출 금지 등은 소수의 지지에 따른 극단주의 정당의 출현을 막기 위한 것. 또 일반적인 내각제보다 정부의 권한을 강화해 정부에 대한 의회의 불신임권을 제한함으로써 정국 안정을 도모했다. 이 때문에 정권교체기에도 극단적 갈등을 피하면서 일관성 있는 대(對)동독 정책을 유지할 수 있었다. 통일 이후에도 극단적인 이념 대립 없이 좌우 대연정까지 만들어냈다.

임기가 4년인 연방 하원 의원은 현재 622명이다. 328명은 전국 328개의 지역 선거구에서, 나머지 294석은 각 정당이 주 단위로 작성한 전국구 비례대표 명부에서 선출된다. 상원은 일반적인 내각제의 상원과는 조금 다르다. 주 총리, 주 장관, 시장 등으로 구성되고 투표권은 각 주의 인구비례에 따라 인구가 적은 주에는 최소 3표, 700만 명 이상인 주에는 6표가 부여된다. 재정 및 행정 분야의 입법 등 각 주의 이익에 직접적으로 관계되거나 기본법에 영향을 미치는 법안은 상원이 동의해야 통과된다.

파리=이종훈 특파원 taylor55@donga.com