[프리미엄 리포트]뭉칫돈… 로또 투표… 길 잃은 교육대통령 선출

[교육감 선거 이대로 좋은가]

6일 오전 국회 정치개혁특위가 국회에서 개최한 공청회에서 새누리당과 민주당이 추천한 6명의 토론자가 다양한 의견을 발표하고 있다. 이훈구 기자 ufo@donga.com

《 새누리당 당헌·당규 개정특위가 주민 직선인 현행 교육감 선출제도를 도지사와 러닝메이트제, 또는 공동등록제로 바꾸겠다는 방안을 내놓았다. 이 방안은 당내에서도 이견이 많은 데다 국회 정치개혁특위를 거쳐야 하고 관련법 개정도 필요해 6월 4일 전국지방동시선거에 새 제도를 도입할 수 있을지는 불투명하다. 그러나 현행 교육감 선출제도는 어떤 식으로든 손질을 해야 한다는 의견이 많아 앞으로도 비판적 논의는 계속될 것으로 보인다. 》

● 무엇이 문제인가

교육감 선출제도는 정부수립 이후 대통령 임명제를 거쳐 1991년 지방자치 도입과 함께 간선제로 바뀌었다가 2007년 이후 직선제가 됐다. 직선제는 주민이 광역 교육행정의 최고책임자를 직접 선출한다는 명분은 좋으나 문제도 많았다. 지난해 3월 한국갤럽이 1000명에게 물어보니 교육감 직선제 폐지에 공감한다는 의견이 50%였다.

교육감 직선제가 비판을 받게 된 첫째 이유는 과도한 선거비용과 이에 따른 부조리다. 교육감 선거는 공직선거법과 정치자금법의 시도지사 선출규정을 준용한다. 2010년 교육감 후보 81명의 지출액 평균은 11억5600만 원으로, 시도지사 후보 58명의 지출액 평균 10억5000만 원보다 오히려 많았다. 오랫동안 교육계에 몸담아 온 후보자가 정당과 국고지원 없이 이런 거금을 동원해야 하니 비리가 발생하고 당선 후 보은 특혜인사의 유혹에 빠진다. 직선제를 도입한 2007년 이후 선거자금이나 뇌물 수수, 부당한 인사와 관련해 구속되거나 재판 또는 수사를 받고 있는 교육감만 8명이나 되는 것도 이와 무관치 않다.

두 번째 문제는 교육의 정치 예속이다. 한국은 다른 나라에서는 보기 드물게 헌법(제31조4항)에 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성을 규정하고 있다. 그러나 교육감을 시도지사나 국회의원과 똑같은 방식으로 선출하고, 후보자들이 암묵적으로 기존정당을 지지하거나 지원을 받는 경우도 많아 ‘무늬만 정치적 중립’이라는 말을 듣고 있다.

셋째는 교육선거에 대한 일반 유권자의 무관심이다. 주요선거와 함께 치러도, 따로 치러도 교육감 선거는 별로 관심을 끌지 못한다. 2010년 중앙선거관리위원회의 조사에 따르면 교육선거에 대해 ‘관심이 별로, 또는 전혀 없었다’는 유권자가 58.5%나 됐다.

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● 논의되고 있는 방안들

현재 교육계 학계 국회 시도지사협의회 등에서 내놓거나 주장하고 있는 안은 현행 주민직선제 유지를 포함해 10여 개에 이른다. 현직 교육감은 대체로 직선제 유지를 원한다. 시도지사와의 러닝메이트제 등은 정치적 예속을 가져올 가능성이 있다는 것이다. 야당과 좌파 그룹도 직선제를 지지하는데 2010년 직선제를 통해 16개시도 중 6명이나 진보성향의 교육감을 배출한 성과를 유지 또는 확대하려는 의도다. 전국 동시 선거를 한 번밖에 안 해보고 바꾸는 것은 성급하다는 지적도 적지 않다. 그러나 직선제를 유지해도 보완은 필요하다는 의견이 많다.

교육계 의견은 편차가 있으나 최대 교원단체인 한국교총(회장 안양옥)은 현행 직선제를 유지한다면 ‘교육(감) 선거에 관한 특별법’을 만들어 선관위 주관의 완전공영제를 도입하자고 주장한다. 돈도 적게 들고 어느 정도 정치적 중립도 담보할 수 있다는 것이다. 현행 직선제를 폐지할 경우에는 학부모 교직원 교육기관 종사자들이 교육감을 선출하는 ‘제한적 직선제’ 또는 시도의회의 동의를 얻어 대통령이 임명하는 방안을 제안했다. 선거공영제는 후보 난립이 걸림돌이다. 교총은 기탁금 인상과 유권자 추천제를 보완책으로 제시했다.

행정학자들은 대체로 시도지사와의 러닝메이트제를 선호한다. 교육행정과 지방행정을 통합하는 게 효율적이라는 이유에서다. 러닝메이트제는 시도지사와 교육감이 짝을 이루지만 시도지사에게만 투표한다. 이 방안의 지지자들은 교육의 정치적 중립성이 훼손된다는 강한 반발에 대해 중립성은 교육 현장에서 지켜야할 가치이지, 교육감을 선출할 때도 꼭 보장해야 한다는 의미는 아니라고 반박한다. 대통령 소속 지방자치발전위원회도 교육자치와 지방자치의 통합을 지지한다. 공동등록제는 러닝메이트제와 비슷하지만 유권자는 시도지사와 교육감 후보자에게 따로따로 투표한다. 러닝메이트와 공동등록제는 오세훈 전 서울시장과 곽노현 전 서울시교육감처럼 성향이 너무 달라 충돌하는 일은 줄일 수 있을 듯하다. 그러나 두 방안은 교육감이 시도지사의 ‘부하’가 될 우려가 커 교육계는 반대한다.

이 밖에도 시도지사 임명제, 시도지사 임명+지방의회 동의제, 정당공천제, 정당표방제, 시도별 자율 결정제 등이 논의되고 있으나 대세는 아니다.

문제는 어떤 대안도 완벽하지 않다는 것이다. 교육감 선거를 주민대표성, 교육전문성, 정치적 중립성, 행정효율성, 일반행정 연계성으로 평가하는 학자도 있다. 예를 들자면 주민직선제는 주민대표성은 높지만 행정효율성은 떨어지고, 러닝메이트제도 주민대표성은 높은 반면 정치적 중립성은 낮기 때문에 문제라는 것이다.

● 앞으로의 전망

7일 국회 정치개혁특위는 이 문제를 놓고 공청회를 열었다. 13일에는 새누리당이 당 차원의 공청회를 열 예정이다. 이런 과정을 거쳐 여야 합의로 ‘지방교육자치에 관한 법률’ 개정안을 만들어 2월 임시국회에서 통과시켜야 비로소 6월 선거에 새로운 제도를 적용할 수 있다. 현재 국회에 계류 중인 관련법안 개정안만 7개다.

예비후보자 등록이 내달 4일부터인데 여야가 어디까지 합의할지는 모르지만 적어도 거액의 선거자금 문제, ‘기호 1번’이 마치 여당의 공천후보로 인식되는 ‘로또 투표’ 논란, 낮은 관심으로 인한 ‘깜깜이 선거’ 폐해는 개선이 필요하다. 또한 2010년 법 개정 때 없애버린 교육감 후보의 교육경력 자격 요건(종전 5년 이상)과 6월 30일부로 폐지되는 시도의회의 교육위원회의 부활 여부도 또 다른 쟁점이다.

심규선 기자 ksshim@donga.com